强化依法治理 推进依法行政 构建和谐社会

南昌市司法局 熊晓峰

党的十六届四中全会在我们党的历史上第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学论断，并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，再一次强调了构建社会主义和谐社会的重要意义，要求把构建社会主义和谐社会摆在全局工作的重要位置，并指出：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这无疑指明了构建社会主义和谐社会的具体目标，具有极强的现实针对性，是当前我们构建社会主义和谐社会的科学指南。
一、依法行政是构建和谐社会的关键
和谐社会首先应该是一个法治社会，法治社会是构建和谐社会的前提和保障。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序化与无序状态。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基石。构建社会主义和谐社会,必须健全社会主义法制,充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。没有健全的法律制度,没有公民法治素质的提高,没有依法办事的落实,就不可能保证社会主义市场经济的顺利发展,就不可能维护正常的社会秩序,人民群众就不可能安居乐业,和谐社会建设就无从谈起。由于和谐社会只能立于法治基础之上，因此建构社会主义和谐社会的核心就是依法治国。依法治国是我国的基本方略，依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事务,管理社会事务,保证国家各项工作依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化,这是构建和谐社会的必然要求。
依法治国、建设社会主义法治国家，不仅要求公民、法人和其他组织能够遵纪守法，更加要求立法机关、行政机关和司法机关能够依法行使职权、履行职责。法治关注的焦点是有效制约和合理运用公共权力。依法治国就是把法律从作为国家和政府对社会的控制手段和统治工具变为人民在当家作主的前提下以法来有效管理国家、约束政府权力，使其合理运用、不致滥用和腐败，从而使国家权力服从于社会公众的共同意志，政府的权威从属于体现人民共同意志的法治权威。从各国和我国改革开放的实践来看，依法治国的重点和难点是依法行政，建设法治国家的关键在于建设法治政府。政府在建构和谐社会中扮演双重角色：建构和谐社会主要就是通过削减政府职能和重塑政府来理顺社会关系；而作为改革和法治建设的推动者，又需要政府积极发挥主导作用，有所作为，而不能消极无为。政府之于建构和谐社会的这种双重属性，就注定了全面推进依法行政、努力建构法治政府成为建构和谐社会的关键所在。
一个国家的整个管理活动都是由各级行政机关进行的，行政权力是国家政权的重要组成部分，是凌驾在社会之上最具权威的公共机构，是管理国家各项行政事务的公共权力，是社会公共利益的集中代表和体现。由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域、各条战线。行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。由于行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性，而且行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量权，直接关乎公民权益的得失，行政权力对公民权益影响具有普遍性，几乎是“从摇篮到坟墓”，与公民的日常生活息息相关，可以说行政权力无处不有，无处不在。行政机关能否合法有效地行使好行政权力，管理好国家各项行政事务，直接关系到国家的前途和命运。行政权是把双刃剑，依法行政有助于理顺社会关系，而违法行使则会导致社会关系的恶化。因此，任何一个国家都非常重视行政权力的建设和制约。　
依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。
二、加强法律监督，促进依法行政
构建和谐社会，既要求依法行政、建设法治政府，也要求政府和行政机关承担责任。同时法治政府也应当是责任政府。一个和谐社会是一个有责任的社会。没有责任感，任何社会都不会长期繁荣和可持续发展。如果没有责任感，个人的发展就会变成自私自利。在任何一种情况下，没有责任感的社会，其凝聚力就会大大被削弱，社会的和谐程度更会受到损害。和谐社会法治基础中最坚实的根基就是规定明晰、追究得力的法律责任。如果政府在侵犯公民权益之后无须承担责任，社会公众也决不会自动地对社会尽义务，那么这个社会就会因建立在虚假的法治基础之上而不可能实现和谐。20世纪70年代以来，面对科学技术发展变化、全球化和国际竞争的环境条件，国际社会普遍开展的政府再造运动使政府行政组织发生了根本性的变化，它已不再是高高在上的官僚机构、也不再是与社会公众相脱离的力量，而是公共事务的管理者与公共服务的提供者。政府责任是社会公共责任的核心，政府承担责任是改善和发展公共责任机制的重要保证。科学技术发展变化、全球化和国际竞争是世界各国共同面对的背景条件,这些背景条件对政府管理的要求也是共同的。这些背景条件决定了中国的转轨并不只是经济体制上的转轨，更应是政府管理理念和管理方式的转变。从政府管理活动以行政组织的规则为导向到以社会公众的需求为导向；从强调政府管理对维护统治的工具性作用到强调为社会公众提供公共服务的服务性作用；从强调政府管理活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展社会公共责任机制，建立政府责任追究机制，由只是注重规范社会其他主体的行为到注重规范政府自身的行为。
和谐社会要求法治政府应当是一个责任政府，要有强烈责任意识，谨慎作为，不做不利于社会关系和谐之事；要敢于负责任，积极行使职权，实施公共管理、提供公共服务；要有能力承担法律责任，一旦出现侵犯公民合法权益的问题，能够撤销或者改正行政决定，纠正错误；能够通过行政赔偿等方式弥补公民的权益损失。
现代行政管理的广度和深度是前所未有的,虽然说改革开放以来我们已有了较为完备的行政法律体系，但并不能说我们的行政法律都发挥了充分的作用，虽然说法律制度生效之后便具有法律效力，但不少行政法律制度出台之后便不幸被束之高阁，并无实效，有的在执行过程中走样、变形；如果行政法律制度仅仅停留在法律文本上却并未成为能够行动的“活法”，有效力而无实效，那就有可能诱致社会关系的失调；造成这种失效的原因是多方面的，例如，行政法律制度因滞后于实践而无法有效地调整社会关系，行政法律规定因过于抽象而无法付诸实施，行政法律制度安排不当导致违法成本低于守法收益，行政法律制度因刚性不足而被其他制度取代，行政法律制度安排因不切实际而致实施成本高于收益，而更多的是行政执法部门有法不依、执法不严造成的。
行政法律制度的失效，会以多种方式导致社会失调。一种行政法律制度安排通常负责理顺一类社会关系，如果行政法律制度安排徒有其名、缺乏实效，那就会导致这类社会关系因有法不依而失调。行政法律制度的失效还有可能产生传染性，一种行政法律制度的失效有可能殃及其他行政法律制度的实效。行政法律制度失效还有可能产生负面示范效应，一起违法不究有可能引发同类违法事件的泛滥，一次违法成功产生再次违法的激励。这显然严重损及法律权威，产生更大范围的社会失调。
行政行为的失误和不尽人意之处在所难免，而任何一种行政救济方式都有其局限性,所以不断拓展渠道和完善制度以减少失误也是行政制度的自身客观要求。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度,但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为仅占行政处罚事件的万分之一左右,而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。何况事后的救济总令人无奈，从方法论的角度，要使一事达成最佳效果，必须要从事前、事中、事后加以全面的考量，就行政行为而言，就是要加强监督，建立完整的法律监督体系，促使行政机关依法行政。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套法律监督机制：有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道、不同的方面就行政行为的各个阶段加以监督，保证了行政机关对行政法律规范的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，人民群众对此意见很大。
从目前的监督体系来看,存在的主要问题有: 监督体制不尽合理，不少监督部门缺乏应有的独立性, 一些监督部门力量薄弱, 地位偏低、权力不足、权威性差，心有余而力不足,造成许多空档; 监督制度不够健全，一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化,对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”,追求轰动效应,但过后依然如故，未普遍建立并认真实行监督责任制,面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象。一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。监督不力,惩处不严，;执法监督手段单一,效果差;执法监督工作中的形式主义严重,在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”,此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞，以上种种导致了执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任，监督检查的结果往往无人负责处理，对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。
为了贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，建设法治政府和责任政府，行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制,从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责,监督检查结果究竟由谁负责处理,责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果,必须承担相应责任,真正做到“执法者受监督、负责任”;如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时,也必须承担相应责任,真正做到“监督者受监督、负责任”。要达到这一目标，除了从思想上要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识到没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败外，更要在体制上要进行改革，完善监督程序。在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上,积极探索、拓展渠道和形式,以更好地弥补行政执法的失误和不足,切实保证行政执法行为的合法、合理、合情，将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以依法治理为具体实施手段的外部法律监督体系。其关键在于确立一个明确的职能7部门、依据有效的制度、运用合理的手段来对行政机关进行监督，而我们现有的机制中就这样的部门、制度与手段，并不需要去重新创设，这就是全国人大和国务院赋予司法行政部门的依法治理和考评，只是我们一直没有充分运用和发挥过，只要我们充分发挥依法治理的功能，并在实践中有所创新，目前监督中存在的问题将得到改善。
三、积极开展依法治理，推进依法行政
全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育的决议》和四五普法规划要求把学法和用法，法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来，要积极开展地方依法治理工作，逐步实现各项事务管理的法制化，不断提高依法行政、依法管理的水平。法制教育和依法治理是一个问题的两个方面：依法治理不仅是具体地实践依法治国的基本国策，而且它本身就是一种教育，会激发起广大公民学法、守法、用法的自觉性，大大提高法制教育的效果；同时，法制教育又为依法治理提供思想基础，有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。反过来，权大于法、情大于法、有法不依、执法不严现象的存在，会严重削弱法律的权威地位，极大挫伤广大公民学法的积极性和热情，成为制约法制教育深入开展的一个心理因素。行政机关是推进依法治理的一支主力军，同时也是依法规范公共权力的重点对象。因此，需要通过行政法律制度创新来实现行政管理领域依法治理的目标。
1、抓好领导的学法用法。实现依法行政，责任在政府，关键在领导。由于领导干部在社会主义现代化建设和推进依法治国的进程中担负着重要职责，发挥着特殊作用，其法律素质如何，直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和依法管理，进而关系到能否确保“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的贯彻实施，故须大力提高各级领导干部的法制观念，以提高依法决策、依法管理的意识和能力为目标，抓好领导干部这个“龙头”。牢固树立和维护宪法、法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，为深化依法治理奠定坚实的思想基础。各级党政领导干部要带头学法、知法、懂法、守法，不断增强法律观念，提高法律素质。要克服特权意识，将自己的一言一行置于法律的约束之中和广大群众的监督之下，不当特殊公民。领导干部学法、用法要健全制度、突出重点、讲究方法。针对领导干部事务繁多，责任重大的特点，要强化中心组学法、党校轮训、学法用法登记、任前法律知识考试、年度学法用法考核检查等制度，并作为干部任职、晋升、奖惩的依据。面对法律知识及条文的繁复，领导干部不可能全面掌握和理解，应把增强各级领导干部法治意识和法律素养、提高运用法律手段管理社会各项事务的能力作为重点。为激发领导干部学法用法的内在动力，要讲究方法，使学法用法能持之以恒地坚持下去，
2、提高对公务员法律素质的要求。这包括在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重,采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念,就任行政执法机关领导职务前必须通过相应的部门行政法律、法规知识综合测评。⑴对于重要行政执法部门的公务员资格考试内容而言,法律知识的比重目前至少应占一半以上。这是因为,依法行政是对公务员最基本的要求,而以往出现的不少行政违法行为和某些重大行政失误,主要原因之一就在于行政人员的法律素质低,缺乏基本的行政法律知识所致。首先应在行政执法队伍的入口就把好法律素质关。⑵由于行政法律规范的面广量大,而且相对来说变动较快,这就要求有行使执法权的公务员不断更新法律知识,熟悉有关的现行法律规定。更新法律知识的途径是多方面的,如增大业务学习内容中法律知识所占比重,脱产参加短期培训等。⑶由于现代市场经济是法治经济,如果不熟悉与本行政部门直接有关的法律规范,是难以胜任行政领导工作的;特别是对于重要经济管理和行政执法机关来说,其机关首长(包括其主要的业务部门负责人)的法律素质如何,对该项行政执法水平的高低有着直接的影响。凡拟就任行政执法机关领导职务人选,必须经过相应培训,只有通过了以现行部门行政法律法规为主要考试内容的专门和综合测评者,方有任职资格。
3、抓好司法、行政执法人员这个“重头”的学习。由于司法、行政执法人员是直接实施法律的具体者，一是要求他们对国家新修订颁布的政策法规先学一步，做到早理解早掌握；二是要求他们对专业法律法规要在掌握的基础上认真研究加深理解；三是要求他们根据岗位实际需要，全面系统地掌握相关的法律法规。在具体实施上，一是要狠抓学法制度的落实。坚持“一月一法”、“一法一考”、“年度考试”等制度，以坚持自学与集中学习相结合、专题培训与系统学习相结合，提高法律知识水平与增强实际操作能力相结合等方式促进法制宣传教育经常化。二是要严格推行持证上岗制度，通过岗位资格培训，明确执法职责、执法权限、执法依据、工作标准和程序要求以及违法行为的法律后果和过错责任，确保他们能依法履行职责，行使职权。
4、加大依法治理的督查力度。司法行政机关要充分发挥主管部门的工作职能，认真履行组织、协调、指导、监督依法治理工作的职责，除了紧紧依靠各级人大，主动配合人大有关部门围绕群众关心的热点、难点问题开展执法检查外，还要接受对违法行政的举报、投诉。依法治理是一个动态的过程，而非静止的现象。对于行政行为垢事前布置、预防，事后的救济已有不少的渠道、方法，而对于产生问题最多、矛盾最容易激化的行政行为过程，还没有有效、明确的机制与部门予以督查。目前各地推行的机关交通投诉只是基于公务人员的基本行为规范，更多的是针对人而非针对事，其手段也只限于党纪、政纪。依法治国是我国的治国方略，相较于计划生育这一国策处于更高的地位，作为职能部门，司法行政部门责无旁贷地负有依法治理的督查责任，司法行政部门应设置专职机构受理对违法行政的举报、投诉，将年度的静态依法治理书面考评改为动态的随时考评，督促行政机关纠正违法行为，及时依法履行职责，促进依法行政。

国务院国有资产监督管理委员会


关于做好2011年度中央企业财务决算管理及报表编制工作的通知

国资发评价〔2011〕173号


各中央企业：

　　为做好中央企业2011年度财务决算管理与报表编制工作，真实反映中央企业年度财务状况和经营成果，促进提高会计信息质量和财务管理水平，根据《中央企业财务决算报告管理办法》（国资委令第5号）及国家有关财务会计制度规定，我们研究制定了《2011年度企业财务决算报表》及编制说明，现印发给你们，并就有关事项和工作要求通知如下：

　　一、高度重视决算管理，充分发挥决算作用

　　财务决算报告是企业年度经营成果的综合反映，也是对企业发展战略和经营策略的阶段性检验。加强财务决算管理既是企业优化资源配置、防范经营风险、提升管理水平的内在需要，也是出资人履行职责、加强监管、评价国有资本保值增值结果的重要手段。各中央企业要高度重视财务决算管理工作，更好地发挥财务决算的作用，将财务决算与测试内控有效性、梳理工作流程、堵塞管理漏洞等管理工作相结合,促进企业进一步夯实各项基础管理；要与预算执行考核、综合绩效评价、职工薪酬分配、成本费用控制等监管工作相结合，为相关责任指标清算奠定基础；要与评估经营风险、揭示经营短板、提出对策建议相结合，为企业经营决策提供信息支撑，促进提升综合管理水平，实现“做强做优”。各中央企业要在总结以往财务决算管理经验的基础上，结合企业运行实际情况，不断完善工作体系，加强工作组织、细化工作方案、明确职责分工、落实工作责任，确保财务决算工作任务按时保质完成。对财务决算反映的问题和各类审计及检查工作指出的问题，要积极协调整改，整改落实进展情况要随财务决算向国资委报告。

　　二、规范财务会计核算，夯实决算编制基础

　　各中央企业要严格执行《企业会计准则》及国资委关于财务决算管理的有关要求，夯实财务决算编制基础，提高会计信息质量。一是全面开展户数清理，对所属各级子企业（包括各类独立核算的分支机构、事业单位、金融企业、境外企业和基建项目）户数、管理级次、股东结构、经营状况等情况进行清理核实，合理界定合并范围。二是认真做好资产负债清查，足额计提资产减值准备。认真做好各项资产清查工作，核实家底，评估管理实效与价值状态。对于存在减值迹象的资产要及时足额计提减值准备；对于存在管理漏洞或隐患的资产，要结合内部控制机制建设的要求，进一步完善制度，落实责任，堵塞管理漏洞；对于处于闲置或经营亏损状态的低效或无效资产，要加快资产处置与资源整合步伐，努力提高资产使用效率。三是全面梳理会计政策，及时修订会计核算办法，对新纳入或新并购企业要做好会计政策的衔接；对各业务板块会计估计差异过大的，应在评估和测算基础上予以适当调整；对公允价值计量模式要谨慎适度选用，科学确定公允价值估值方法，认真记录公允价值计量依据和过程，详尽披露相关估值假设及参数选取原则。不得滥用会计政策、会计估计和差错变更等调节年度间经营成果。四是加强对特殊资产和业务的管理，对无形资产、商誉、矿权等特殊资产要完善细化管理制度，对初始确认、后续计量、减值测试等会计核算方法进行统一规范和明确。五是及时做好财务决算重要事项的备案工作，各中央企业应当于2011年11月30日前将财务决算合并范围、会计政策和会计估计变更、重大资产损失、以前年度问题整改、决算审计安排等财务决算事项报国资委备案。

　　三、紧密结合企业运行特点，突出决算重点工作

　　受国际国内经济形势变化影响，部分企业普遍面临成本上升、融资成本增加、存货及应收账款增加、债务水平上升等问题。中央企业财务决算工作要针对经济运行中问题，确定决算重点工作。一是加强应收账款清理与催收工作，强化客户信用评价，及时评估重要客户财务状况和支付能力，层层落实应收账款催收责任，减少资金占用规模，有效防范坏账损失；二是认真做好存货清查盘点，加快存货处置。全面开展存货清查盘点工作，真实反映存货盘盈和盘亏。对于委托存放在企业外部的存货要加强实地盘点，并完善管理措施；对于长期积压、易损变质、价格波动较大的存货，要加快处理。要根据清查盘点发现的问题，进一步健全存货管理内控制度，及时堵塞管理漏洞；统筹安排存货规模，进一步提高产销衔接水平。三是加强资金保障工作的评估，梳理各级企业资金收支与结余情况，分析资金来源结构与资金成本，对于资金存在缺口、资金成本过高、债务结构不合理、债务规模过快增长等问题，要积极研究制定应对措施。四是继续做好各类潜亏挂账和历史遗留问题的消化处理。对于各类客观原因长期未处理的各类挂账资产、费用、收入等事项，要加大处理力度；对于按照国家有关规定应提未提、应摊未摊、应补未补的各类欠账，要积极消化处理。

　　四、加强基层企业管理，全面实施全级次编报

　　为加强基层企业财务管控，及时掌握基层企业经营管理情况，国资委决定自2011年度开始，全面推行财务决算全级次报送工作。所有中央企业应将集团所属各级子企业全部纳入财务决算报送范围，除BVI、壳公司等特殊子企业外，均应分户编报财务决算报表。少数中央企业因投资链条长、股权结构复杂、地域分布广、信息化基础薄弱，全级次编报整套报表存在困难的，经备案同意后，三级以下非重要子企业可报送主要指标简表。各中央企业要以全级次编报财务决算为契机，全面摸清基层企业经营情况和股东结构，梳理财务资产管理流程和权限，加强基层企业财务状况监测分析，定期组织开展基层企业财务检查，加大对资金、投融资、担保、利润分配、对外捐赠等重大事项的管控力度，抓好有关问题的整改落实，不断提升经营管理水平。

　　五、加快财务信息化建设，提高决算编制水平

　　企业年度财务决算涉及数据指标多、信息量大、填报范围广，工作任务繁重，需要功能强大的财务信息系统提供有力的技术支撑。各中央企业要高度重视财务信息化工作，按照《关于加强中央企业财务信息化工作的通知》（国资发评价〔2011〕99号）的有关工作要求，采取有效措施加快财务信息化建设步伐，不断提高决算报表管理水平和编制工作效率。一是要将财务决算报表合并范围内的各级子企业全部纳入集团财务信息化范围，实现财务信息化全覆盖。二是要根据财务决算报表中涉及的编码、会计科目、报表指标、填报口径、计算公式等，做好系统对接，以满足决算报表填报要求；具备条件的企业应当利用企业的会计核算系统、合并报告系统等相关信息系统，自动生成财务决算报表，提高财务决算信息的可靠性。三是要将财务报告系统纳入企业财务信息化建设，实现财务决算报表收集审核、分析汇总、传送上报等工作流程网络化和信息化，提高财务决算工作效率。

　　六、加强境外资产监管，做好境外决算编制工作

　　随着中央企业“走出去”步伐的加快，境外资产规模快速扩大，加强境外资产的监督管理显得日益重要。境外子企业（机构）财务决算是开展境外资产管理的基础，也是中央企业财务决算的重要组成部分。各中央企业要认真贯彻落实《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国资委令第26号），认真组织做好境外财务决算管理工作。一是全面清理境外子企业户数、管理级次、股权结构、经营及财务状况，理清产权关系，界定管理责任，认真梳理外派人员、员工薪酬、资金管理、银行账户等基本情况，夯实境外决算管理基础。二是将境外子企业全部纳入决算报表填报范围，并按照境内会计准则、会计年度和集团母公司会计政策进行调整，规范编制决算报表。三是加强境外子企业财务决算的审计管理，原则上所有境外子企业财务决算均应实施中介机构审计，特殊情况由内审机构审计的，须经国资委备案同意。四是规范建立境外子企业财务决算数据库，准确分离纯境外数据库，确保全面、完整、真实、准确反映境外财务状况、经营成果和国有资本保值增值情况。各中央企业要以财务决算管理为契机，利用财务决算成果，加强境外子企业财务监督。

　　七、认真填报监管信息，规范编制决算报告

　　为增强财务决算管理的针对性，满足出资人监管工作需要，各中央企业要高度重视各类监管信息的填报工作。一是要认真分析和核实年初年末国有资本增减变化及其各项主客观因素，全面提供各类客观增减因素证明材料，真实反映国有资本运营结果。二是要加强利润分配及国有资本收益管理，严格按照相关法律法规和企业内部决策程序分配利润，规范测算和填报应上交国有资本收益。三是要加强与薪酬管理部门的沟通，准确、规范填报薪酬管理指标。四是要认真做好业绩考核清算工作，各项考核指标要严格按照责任书约定口径分析填列。五是要加强与计划规划、投资基建、公益慈善等部门的协作，加强长期投资、基建投资、金融及其衍生品业务、对外捐赠的管理，准确统计相关业务信息。同时，各中央企业要强化会计报表附注、财务决算专项说明和财务情况说明书的编写工作，做到填报口径准确、情况说明详细、原因分析客观、信息披露充分，其中专项说明需由审计机构进行鉴证。

　　八、强化审计管理,提高审计质量

　　各中央企业要按照“统一组织、统一标准、统一管理”的原则，强化财务决算审计管理，确保财务决算审计质量。一是要规范会计师事务所聘用管理，对资质、数量和审计年限不符合规定的要及时更换，未按规定及时更换的，国资委将视情况纳入财务抽查审计范围。二是要加强对主审所和参审所的统筹协调，做到“统一协调、统一标准、统一底稿”；对集团主审所业务量达不到50%的，要采取措施逐步扩大主审所审计范围；对于多地同时上市的子企业要逐步统一年报审计机构，减少重复审计。三是对特殊子企业、境外子企业等经备案同意采取内部审计方式的，要严格按照财务决算审计工作要求实施内部审计，规范出具审计报告。四是要加强对财务决算审计问题的整改，对重大未决事项、与中介机构存在重大分歧的事项要及时向国资委报告。五是要切实采取措施提高管理建议书的质量，充分发挥财务决算审计对经营管理的诊断作用，有条件的企业可以结合财务决算审计探索对企业内部控制开展评价。

　　九、改进决算审核方法，加大问题整改力度

　　各中央企业要认真组织做好财务决算审核工作，确保财务决算审计质量。在决算审核中要充分听取审计机构对相关子企业经营管理与财务管理问题的意见和建议，听取子企业总会计师年度工作报告，检查财务管理问题的整改落实情况，质询决算审核工作发现的有关问题。对决算审核中发现的决策失误、内控缺陷、经营风险等，要进行认真评估和核查，督促子企业及时整改，发生重大资产损失的企业，要组织开展责任调查和责任追究工作。国资委将积极探索财务决算分类审核方法，在财务信息质量审核基础上，重点开展财务管理审核。对财务决算质量保持优良、财务基础管理工作比较扎实的企业，简化审核程序；对于会计信息质量失真、财务管理基础薄弱的企业，实施重点审核；对于问题整改不力、财务内控不健全的将要求企业进行专题说明。

　　十、强化数据分析利用，深入开展绩效评价

　　各中央企业要充分利用财务决算数据，结合各业务板块生产经营情况，深化财务决算分析工作。通过开展财务分析、行业对标、风险预警、趋势预测等，对企业经营成果、财务状况、运行质量、经营风险等进行深入分析和数据挖掘，总结年度经济运行特点，评估经营风险，剖析困难与问题，提出改进措施和政策建议，为领导决策提供支持和参考。各中央企业应当按照《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》（国资委令第14号）及其实施细则的有关规定，认真开展综合绩效评价工作，有条件的企业要按照“做强做优中央企业、培育具有国际竞争力的世界一流企业”的要求，选取同行业国际先进企业主要财务指标建立对标指标体系，积极开展国际对标，并将国际对标分析内容纳入自评报告之中。各中央企业应当于2012年5月20日之前将本企业2011年度财务绩效自评报告报送国资委（财务监督与考核评价局）。同时，要积极探索将财务绩效评价纳入子企业领导班子经营业绩考核评价体系，扩大财务绩效评价结果应用范围，完善企业内部业绩考评与激励约束机制。

　　十一、落实上报要求，及时报送财务决算报告

　　各中央企业应于2012年4月30日前将本集团合并财务决算报告和所属子企业分户报告报送国资委，并抄送派驻本企业监事会。

　　（一）企业集团应正式行文报送集团合并的财务决算报表（含会计主附表、财务情况表，下同）、会计报表附注、财务决算专项说明、财务情况说明书等材料，以及审计报告、管理建议书和审计情况说明的纸质文件与电子文档。其中纸质的财务决算报表以“万元”为金额单位。

　　（二）企业集团所属三级以上（含三级）子企业以及所属三级以下重要子企业应报送财务决算报表、会计报表附注、财务决算专项说明、财务情况说明书、审计报告和管理建议书的电子文档；其他子企业报送财务决算报表电子文档，其中经国资委批准、实施全级次报送全套报表暂时有困难的子企业报送财务决算报表中的企业主要指标简表电子文档。

　　（三）根据财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委发布的《企业内部控制基本规范》和配套指引，在2011年已经开展内部控制评价的中央企业及所属上市公司，应将内部控制审计报告，随财务决算抄报国资委。

　　（四）中央企业应将报送财政部的厂办集体企业财务决算报表会计主附表，随财务决算抄送国资委。

　　（五）2011年度企业财务决算报表的数据处理软件另行下发。

　　国资委将进一步改进和加强财务决算报告的审核工作，并继续进行年度财务决算管理和报表编制质量审核的评比，对决算管理成效显著、报表编制质量较高、问题整改到位的企业进行表彰，对于工作组织不力、存在较多问题的企业进行通报批评。

　　附件(略)：
　　1.2011年度企业财务决算报表
　　2.2011年度企业财务决算报表编制说明
　　3.会计报表附注内容提要
　　4.财务决算专项说明内容提要
　　5.财务情况说明书内容提要

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院国有资产监督管理委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十一月十日