上海市人大常委会


上海市城市建设规划管理条例
上海市人大常委会


（1989年6月22日上海市第九届人民代表大会常务委员会第九次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 地区开发建设的规划管理
第三章 建设用地的规划管理
第四章 建筑设计的规划管理
第五章 建筑工程执照的管理
第六章 监督和检查
第七章 奖励与处罚
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强本市城市建设规划管理，保证城市规划的实施，合理调整城市布局，改善生产、生活环境，促进社会和经济的协调发展，根据国家有关城市规划和建设的法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 任何单位和个人在本市范围内进行各项建设活动，必须遵守本条例。
第三条 各项建设活动，必须服从本市城市规划，不得妨碍公共安全、公共卫生、道路交通和市容景观。
第四条 上海市城市规划建筑管理局（以下简称市规划局）是本市城市建设规划管理的主管部门。区、县规划管理部门负责分管的建设规划管理，业务上受市规划局领导。
区、县规划管理部门的管理权限，由市人民政府规定。

第二章 地区开发建设的规划管理
第五条 进行地区开发建设（含旧区改建）必须编制详细规划，详细规划须报市规划局或上海市建设委员会（以下简称市建委）批准。
第六条 开发建设单位必须根据统一规划、综合开发、配套建设和新区开发建设与旧区改建相结合的原则，按照批准的详细规划和市政、公用工程地下设施先行的要求，制订实施方案，集中成片地进行开发建设。
地区开发建设的地段和规模，由市建委根据近期城市建设计划统筹安排。
第七条 地区开发建设应保护具有重要历史意义、文化艺术和科学价值的建筑和建筑群。凡属文物保护单位，必须按照文物保护法执行。其他应予保护的建筑和建筑群，由市规划局报市人民政府批准，并确定保护范围；因公益需要，在规定的保护范围内进行建设的，必须报经市规划局
批准。
第八条 城市旧区的改建应贯彻有步骤地疏解旧区工业、交通和人口的方针，重点改建危房区、简屋区以及市政公用设施简陋、交通阻塞、环境污染和积水严重的地区。
原有建筑质量和环境较好的庭园住宅、新式里弄住宅等房屋，应予以保留；确需拆除改建的，按市拆迁房屋管理的法规执行。
第九条 在按规划建成的地区内，未经批准调整规划，不得改变房屋使用性质；不得插建、扩建（含加层和屋顶搭建）各类建筑。对因公益需要增设的小型公共服务设施，应从严控制，并须报经城市规划管理部门批准。

第三章 建设用地的规划管理
第十条 各项建设用地必须贯彻节约用地、合理用地的原则，并符合本市城市土地使用的规划管理技术规定。
第十一条 各类新建、迁建项目的建设用地，应在综合开发建设地区内统筹安排。尚未进行综合开发建设的地区，应严格控制零星分散建设。在市政、公用等设施不能满足需要，而又无有效措施的地段，不得安排新建、迁建项目。
第十二条 在城市旧区内改建各类建筑物，应改善城市建筑过分密集的状况，增加绿地。不得在完整的居住街坊和原有的建筑庭园内插建房屋。
第十三条 城市公共绿地、专用绿地、公共活动用地以及体育运动场地和学校用地，必须妥善保护，任何单位和个人不得任意占用或改变用途。
第十四条 城市旧区内不得新建工厂，严格控制工厂扩建。易燃、易爆和污染严重的工厂企业，其主管部门应作出迁建、转产调整和治理等方案，按计划审批权限规定报经批准后，负责在限期内组织实施。
第十五条 搬迁单位的原有土地和房屋，经城市规划管理部门核定规划使用要求后，由土地、房屋管理部门负责调整使用。
第十六条 私房的修建，不得扩大原有宅基地面积，不得妨碍道路交通、消防安全，并须依法处理截水、排水、通风、采光等方面的相邻关系。
第十七条 各项建设需要选址、拨地（含乡镇企业、事业单位需要使用土地）的，须按规定向市规划局或区、县规划管理部门申请建设用地规划许可证件：
（一）建设单位提出建设用地选址的书面申请，并附建设项目批准文件和有关资料，城市规划管理部门应在两个月内作出选址批复和提出规划设计要求；对原址扩建用地的申请应在一个月内作出答复。
（二）建设单位根据选址批复文件在六个月内向城市规划管理部门和有关部门报送建筑设计方案和有关文件资料。有关部门应在一个月内答复，逾期不答复的，视为同意。城市规划管理部门应在一个半月内核复。经核复同意的，发给建设用地规划许可证件。
（三）建设单位逾期未报建筑设计方案而又未申请延期的，原选址批复即行失效。
（四）建设单位凭建设用地规划许可证件向土地管理部门申请用地。

第四章 建筑设计的规划管理
第十八条 建筑工程的设计须由持有设计资格证书的设计单位承担。设计单位必须按照设计资格证书规定的等级范围承接设计任务，越级承接的建筑设计文件无效。
第十九条 建筑工程设计必须符合本市关于建筑密度、建筑面积密度、建筑间距、沿路建筑高度及沿路建筑后退距离等规划管理技术规定。
第二十条 建筑工程设计涉及环境保护、环境卫生、卫生防疫、绿化、国防、人防、消防、气象、抗震、防汛、排水、河港、铁路、航空、交通、邮电、工程管线、地下工程、测量标志、文物保护以及农田水利等方面要求的，必须符合国家和本市的有关规定。
第二十一条 市规划局应制订城市道路规划红线，报经市人民政府批准后，公布执行。
沿道路建造的建筑物、构筑物及其附属设施，不得逾越道路规划红线。
第二十二条 道路规划红线内的现有建筑物，在改建时必须让出道路规划红线。多层及高层建筑上部改建时，应将逾越道路规划红线的底部建筑，辟作骑楼，设置人行通道。
确需改建而又无条件退让的现有商业建筑，可在原址翻建两层以下的过渡性商业建筑。在交通流量大的路段，翻建的商业建筑与车行道的距离应不小于五米。在道路拓宽改建时，逾越道路规划红线部分的过渡性商业建筑，必须无偿拆除、退让。
第二十三条 新建各类建筑物必须在建筑基地内设置相应容量的机动车、自行车停车场（库）。
第二十四条 建筑工程的设计必须与周围环境相协调。
主要道路沿线不得布置零星、简陋的建筑物和构筑物。
确需在道路沿线设置的建筑附属设施，不得有碍市容景观。
第二十五条 各类建筑附设的污水排放和处理设施的设计，应征得环境保护、卫生防疫、环境卫生、市政工程等管理部门的同意。
第二十六条 建筑物的室外地面标高，必须符合地区详细规划的要求；尚未编制详细规划的地区，可参考该地区的城市排水设施情况和附近道路、建筑物的现状标高确定，不得妨碍相邻各方的排水。
第二十七条 城市主要道路广场内的或有重要历史纪念意义的城市雕塑的布点及其环境设计，应报经市规划局审批。

第五章 建筑工程执照的管理
第二十八条 凡新建、改建、扩建、拆除建筑物和构筑物以及变动建筑物主体承重结构的大修、沿城市道路房屋门面的装修，建设单位和个人须按规定向市规划局或区、县规划管理部门申领建筑工程执照后，方得施工。
单项建筑工程执照必须一次申请，不得化整为零。
建设单位和个人申领建筑工程执照应按规定缴纳执照费。
第二十九条 下列建筑工程不需申请建筑工程执照：
（一）在建筑工程基地内的施工临时设施。
（二）不改变建筑外形、建筑主体承重结构和建筑高度的房屋维修工程。
第三十条 申领建筑工程执照须按下列规定办理：
（一）建设单位和个人填报《建筑工程规划设计送审单》，并附地形图、土地使用权属证件和建设项目批准文件；城市规划管理部门应在一个月内核定设计范围，提出规划设计要求。
（二）建设单位和个人取得核定的设计范围图纸和规划设计要求文件后，参照本条例第十七条第（二）项规定办理建筑设计方案核定手续。
（三）建设单位和个人填报《建筑工程执照申请单》，并附施工图及消防、卫生防疫等有关部门的审核意见。城市规划管理部门应在一个月内核发建筑工程执照或提出审核意见。
第三十一条 建设单位和个人领取建筑工程执照后，必须在六个月内开工；逾期未开工和申请延期未经批准的，建筑工程执照即行失效。
第三十二条 严格控制挖掘道路和占用道路搭建施工临时设施。确因建筑施工需要挖掘道路或占用道路搭建施工临时设施，必须报经市建委和市公安局批准，并缴纳临时占路费。凡经批准搭建的施工临时设施，必须在规定的限期内拆除。
第三十三条 任何单位和个人必须按照建筑工程执照图纸进行施工。变更使用性质、建筑面积、高度、结构和总平面布置的修改图纸，必须经原发照部门审核同意。
第三十四条 拆除本单位或个人所有的建筑物，必须持房产权属证件，方可申领建筑工程执照。拆除不属本单位或个人所有的建筑物，需先征得产权人同意。

第六章 监督和检查
第三十五条 城市规划管理部门的监督检查人员（以下简称监查员），有权对各项建设活动执行本条例的情况进行监督检查。
监查员执行公务时，应佩戴标志，秉公执法，不得以权谋私，营私舞弊。
第三十六条 建筑工程的施工，须由持有施工资格证书的建筑施工企业承担。建筑施工企业不得承担无照建筑工程的施工。施工现场应悬挂建筑工程执照。
第三十七条 建筑工程施工放线后，建设单位须向城市规划管理部门申请复验灰线并报告开工日期，经核实后方得开工。城市规划管理部门接到申请后，应在七天内核实完毕。
沿道路建造的建筑工程，建设单位应向市规划局申请订立道路规划红线的界桩。
第三十八条 建筑工程竣工后，基地内搭建的临时设施必须在两个月内拆除，不得转让或改作其他用途。
建设单位应按核定的设计方案，全面完成基地内的绿化和环境建设。
第三十九条 建设单位应在建设项目竣工验收后三个月内，按规定将该项目的竣工档案无偿报送市城市建设档案馆或区、县保管城市建设档案的单位。
第四十条 城市规划管理部门违反规定或越权核发建设用地规划许可证件、建筑工程执照的，上级管理部门或市人民政府可指令改正或予以撤销。
第四十一条 城市规划管理部门应设立举报站，受理人民群众对违反本条例规定的各项建设活动和城市规划管理工作人员滥用职权，以权谋私行为的检举、控告。

第七章 奖励与处罚
第四十二条 凡符合下列条件的单位和个人，由城市规划管理部门给予表彰、奖励；成绩优异的，由市、区、县人民政府给予表彰、奖励：
（一）实施城市规划、改善城市环境做出显著成绩的；
（二）城市规划管理工作人员忠于职守做出显著成绩的；
（三）检举违反本条例规定的建设活动或举报城市规划管理工作人员滥用职权、以权谋私行为，经调查属实的。
第四十三条 有下列情况之一的建筑工程属违章建筑：
（一）未按规定申领执照的；
（二）违反第三十三条规定擅自变更执照图纸施工的；
（三）私自转让执照的；
（四）违反本条例规定非法取得执照的。
第四十四条 对违反本条例的违章建筑，城市规划管理部门应责令建设单位或个人停止施工，并按下列规定给予处罚：

（一）对城市规划、环境保护、文物保护、国防设施、道路交通、市政管线、城市绿化、消防安全、市容景观、测量标志或群众生活有严重妨碍的，必须限期拆除，逾期不拆的，加处土建工程造价百分之十至百分之二十的罚款；
（二）对城市规划和建设以及周围环境有一定妨碍，可采取措施改善的，必须限期改正，并处土建工程造价百分之五至百分之十的罚款；
（三）对城市规划和建设以及周围环境尚无不良影响的，必须限期补照，并处土建工程造价百分之五以下的罚款。
第四十五条 对妨碍公共安全和交通的无照违章建筑，区、县人民政府可组织有关部门予以拆除，所需费用由当事人负责。
第四十六条 对逾期不拆的临时建筑物，由城市规划管理部门责令搭建者限期拆除，并处该临时建筑物造价百分之十至百分之四十的罚款。
第四十七条 违反本条例第三十九条规定逾期未报送建筑工程竣工档案的，市规划局或区、县规划管理部门应责令限期报送，并按竣工档案编制费的三倍处以罚款。
第四十八条 对阻挠监查员依法执行公务，违反治安管理处罚条例的，公安机关应及时处理；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 对违反本条例，应给予行政处罚的单位或个人，城市规划管理部门应发出处罚决定书。
当事人对城市规划管理部门的行政处罚不服的，可在收到决定书次日起十五日内，向人民法院起诉；逾期不起诉又不履行的，城市规划管理部门可申请人民法院强制执行。
第五十条 城市规划管理工作人员违反本条例有关规定，以权谋私、营私舞弊或者滥用职权、玩忽职守给国家和人民生命财产造成损失的，由其主管部门给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附 则
第五十一条 城市各项市政、公用、供电、通讯等管线工程的建设，应按照《上海市管线工程规划管理办法》执行。
郊县村镇建设规划管理，可参照本条例有关规定执行。
第五十二条 有关本条例的详细规划编制、审批办法和城市规划管理技术规定由市人民政府另行制定。
第五十三条 本条例自1989年7月15日起施行。1980年10月20日市人民政府颁发的《上海市建筑管理办法（试行）》同时废止。



1989年7月1日
一个行政性垄断案例的经济学分析
——兼论我国制定《反垄断法》的紧迫性

浙江民禾律师事务所 胡杰丰

近日，笔者去临安办事，发现以前数量众多的“依维柯”全不见了，只剩下了票价11元的超级大巴“大宇”，由于没有其他选择，笔者只好买票上了“大宇”，上车时已经是8：10分，但是车票上的开车时间却是7：40，快到8：20分的时候，车上四十多个座位基本坐满了，车也慢慢开出了车站，但是让笔者没有料到的是，车在路上还是走走停停，不时拉上一个乘客。见车开着太慢，车上的乘客纷纷提出抗议，但是车主对乘客的要求根本不在乎，反而说“公交车就是这样”，笔者忍无可忍，按照车票上的电话向汽车西站投诉，但是电话拨了6、7次也没有人接，最后不得不放弃投诉的念头。9：20分“大宇”终于到达了临安汽车站，比以前坐“依维柯”的40分钟多出20分钟。后来经过了解，原来是由于杭临线上“大宇”与“依维柯”竞争太激烈，导致“大宇”的生意很差，最后由临安市政府和杭州汽车西站协调，强制淘汰“依维柯”，全线运营“大宇”。这样，自然就实现了“公平竞争”。

我国目前虽然还没有行政性垄断的法律定义，但是学理上一般认为行政性垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力，限制或浙江排除企业间竞争的行为，可以表现为政府作为直接主体的行政垄断，也可以表现为政府作为间接主体、企业或其他组织作为直接主体的垄断。在本案中，临安市政府没有直接参与客运经营，但是通过行政权力干预“催生”了“大宇”的垄断地位，完全符合行政性垄断的特征。在这个案例中，主要涉及到四方主体：政府、车主、乘客和汽车制造商，为说明行政性垄断对社会经济所产生的深刻影响，以下笔者将从经济学的角度对四方主体的利益进行比较分析。

一、政府的收入主要有税收和各种规费组成，本案中政府收入包括运营车辆缴纳的养路费、营业税、路桥费等，具体多少数额由运营车辆的数量、型号决定，在数量相等的情况下，从“大宇”所取得的收入大于从“伊维柯”所取得的收入，但是考虑到“大宇”的载客量远远大于“伊维柯”，所以被强制淘汰的“伊维柯”肯定比新增的“大宇”多，因此政府的收入不会有大的变化。另一方面，我们还要考虑的是政府的行政成本，由于淘汰“依维柯”遭到一部分出车主的反对，所以虽然政府部门明令禁止“依维柯”上路运营，但是事实上还有不少“依维柯”并没有退出市场，而是偷偷运营，政府为了保证政令的权威，必然加大对这些车辆的检查、处理力度，考虑到政府效率很难一下子提高，这就需要或增加检查人员并配备必要的装备，或提高现有检查人员的工作强度，加班上路检查，不管采取哪种方法，都必然导致行政成本的增加。同时，由于强制淘汰“伊维柯”违反了市场经济公平竞争的根本原则，必然损害临安市政府的形象和权威，这更是一种难以量化的但确实存在的无形成本。所以从总体上看，取缔“依维柯”使政府的总收入变化不大，但是增加了成本支出。

二、对于车主来说，“大宇”的车主成为市场的独占者，再也用不愁乘客被“依维柯”抢走，每日都有稳定的不菲收入，是这一案件的最大受益者。而“依维柯”车主则分为两类，一类是转变为“大宇”车主的，虽然要承受“依维柯”折价转让、拿出钱来入伙经营“大宇”的支出，但是这笔支出可以看作是投资，最终会由于“大宇”的垄断地位得到丰厚回报，因此也是这一案件中的受益者。还有一类“依维柯”车主则被迫退出市场，要么把车辆折价转让，自己另谋出路，要么就是进行地下运营。由于车主的文化程度并不高，要转行的话面临非常大的困难，所以很多人还是选择了后者，虽然面临被严厉处罚的风险，但是为了生存，只能不得已而为之。可以看出，这部分车主是这一案件中的受损者。

三、从消费者的角度看，一方面，以前选择乘坐“依维柯”的票价是9元，现在一律得花11元乘坐“大宇”，费用支出增加20%以上。同时，由于“大宇”处于垄断地位，必然导致服务质量低下，笔者的遭遇已经验证了这一点。当然，现在也还有相当一部分乘客选择乘坐地下“依维柯”，其所支出的费用和时间也是相当大的（譬如需要另外乘车到上车地，等车时间也具有很大不确定性）。另一方面，以前乘坐“依维柯”从杭州到临安只需要40分钟，现在则需要近一个小时，时间多耗费约50%，根据经济学理论，时间是一种稀缺资源，还有人认为时间是无价的，虽然不同的乘客多花费20分钟时间的机会成本不一样，但是不管怎么看，乘客是这一事件中的最大受损者。

最后，“大宇”和“依维柯”的制造商也直接受到这一行政性垄断行为的直接影响，其中“大宇”制造商意外地获得市场份额，受益于这一行为；“依维柯”制造商则不得不接受一个非商业失败结果，被赶出杭临线。

从这一案例我们可以看出，行政性垄断人为地造成了一种极度不公平的利益分配格局，从根本上违背了市场经济的原则，应该属于被法律禁止的行为。在党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》明确规定：“建设统一开放竞争有序的现代市场体系”、“废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。”但是，我国目前还没有制定出有效规制行政性垄断行为的法律法规，虽然在《反不正当竞争法》第七条规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”，但是由于没有规定行政垄断者的法律责任和受害人的救济途径，这一规定成了无法具体错作的原则，类似的行政性垄断案件还是经常发生。因此笔者认为，为了从源头上杜绝这类行政性垄断案件的发生，就应当加紧出台我国的《反垄断法》，并把禁止和规制行政性垄断作为重要目标。



作者简介：胡杰丰，浙江民禾律师事务所律师，浙江大学法学院经济法专业在职研究生。
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