建设部


关于加强风景名胜区规划管理工作的通知




建城[2000]94号

各省、自治区、直辖市建委（建设厅），北京市市政管理委员会，各计划单列市建委、深圳市城管办，北京、天津、上海、重庆市园林局：

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发[2000]25号）精神，加强风景名胜区规划管理，以保证我国风景名胜区事业的健康发展，现就有关事项通知如下：

　　一、各地要按照国务院办公厅通知要求，研究贯彻执行的具体措施，切实做好风景名胜区规划编制和实施的管理及监督工作。各级风景名胜区管理部门必须认真按照规划进行建设，严格控制开发利用活动，坚决制止违法违章建设。要认真研究工作中出现的新情况、新问题，及时提出切实有效的解决方法及管理措施。

　　二、各地要根据国家有关规定和风景名胜区的特点，按照生态保护和环境容量的要求，对各项开发利用活动进行科学合理地安排。在风景名胜区景区内不准规划建设宾馆、招待所、各类培训中心及休、疗养院（所）。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地，不准在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等；擅自进行开发建设的，要坚决予以纠正。

　　三、各地要加强对风景名胜区规划编制工作的领导，科学地组织好风景名胜区规划的编制工作。尚未编制规划的国家重点风景名胜区，应在2002年底前完成规划编制工作。规划已经批准实施的国家重点风景名胜区，需要进行规划修编的，在拟修编之前，应就原规划执行情况、修编的理由、范围等，由省级建设行政主管部门书面报建设部；由建设部对有关问题进行审查、并经批准后，方可组织进行修编。经修编的规划未经批准前，要严格按原批准的规划执行。

　　四、各地要加强对风景名胜区规划建设项目的管理，严格执行《风景名胜区建设管理规定》和规划审批制度。国家重点风景名胜区内的重大建设项目规划和近期建设详细规划，由省级建设行政主管部门审查，报建设部批准后，方可实施。

　　五、各地在近期内要对风景名胜区规划编制实施情况以及建设活动进行一次全面检查，重点检查违反规划、擅自进行开发建设的行为；在风景名胜区设立各类开发区、度假区的行为以及以各种名言或方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地的行为。对上述违反规定的行为，要坚决查处。各地在贯彻国务院办公厅通知和本通知中有什么问题和建议，请及时与我部城市建设司联系。

中华人民共和国建设部

二○○○年四月二十八日


论文题目：无过失责任与相关责任的关系研究

摘要：无过失责任是侵权行为法中的一项重要的归责原则，文章从比较法的角度，对无过失责任与两大法系中相关的责任从功能、认定方法、抗辩事由等方面进行研究，以期形成对事物的正确认识。

关键词：归责原则 无过失责任 关系
作者：赵云海
单位：山西财经大学研究生处2002级经济法
邮编：030012
电话：0351--7110574，13593140791


无过失责任与相关责任的关系研究
近来，在研读诸多名家学者的专著时，发现一个很严重的错误倾向，他们常将无过失责任与其它的一些责任形式混同起来，给读者造成很大的误解。我感到很有必要对它们之间的关系详加研究，以还事物的本来面貌。
一、无过失责任与结果责任的关系
这两种归责原则都不以行为人主观是否有过错作为归责标准，而是以损害结果的发生作为归责的价值判断标准。据此，有些学者就认为无过失责任是结果责任在现代条件下的复活。例如，史尚宽先生认为，“行为人或法定为义务之人，虽无故意可言，亦不免负赔偿之责任，此责任谓之无过失赔偿责任，亦称结果责任或危险责任。” ①王家福研究员也认为，无过失责任就是结果责任的同义语。②
其实不然，理由有四：
一、结果责任是在原始社会法律不发达时期，人类对侵犯自己的行为采取同态复仇的产物：无过失责任则是在十九世纪资本主义发展过程中，作为弥补过错责任的不足而出现的产物。
二、适用范围上，结果责任适用于原始社会中所有的损害案件；无过失责任作为过错责任的补充，是在法律有特别规定的条件下适用，且常和责任保险制度联系在一起。
三、价值取向上，无过失责任的适用体现了“对不幸损害的分配”，严格地来讲，它已丧失了制裁、预防的功能，补偿功能倒是体现得更为明显；而结果责任则强调“以血还血”、“以牙还牙”，对加害人的制裁、其它社会主体的威慑则是其主要目的。
四、责任形式上，无过失责任仅仅是对民事责任的承担，而结果责任不限于此，还包括刑罚等其它形式。
二、无过失责任与绝对责任的关系
绝对责任是英事法中的概念，它的含义是指：法律明文规定，民事主体有义务应当防止损害的发生，如果造成损害，行为人必须无条件地承担责任。
而在无过失责任中，“不仅不考虑加害人的过失，而且也不考虑受害人的过失，在这一点上，它类似于‘绝对责任’的概念。” ③正是源于此，有些学者便将绝对责任与无过失责任等同。然而，仔细分析，两者之间的区别还是比较明显的。
无过失责任虽然严格，但并非绝对。在无过失责任的条件下，并非表示加害人就其行为所生之损害，在任何情况下均应负责，各国立法例多承认加害人可以提出特定的抗辩或免责事由。例如：不可抗力、受害人的故意、第三人的过错等。而在绝对责任的条件下，加害人是没有任何免责机会的。因此，“绝对责任对致害人一方过于严酷，毫无弹性”④，远不及无过失责任那样有生命力。
三、无过失责任与严格责任、
特殊过错推定责任的关系
无过失责任、特殊过错推定责任是大陆法系中的概念，严格责任则是英美法系中的术语，针对三者之间的关系，向来有两种不同的见解。一种是无过失责任便是严格责任，大多数中外学者均持此种观点。另外一种是无过失责任不同于严格责任，严格责任应当是过错推定责任。在笔者看来，从比较法上认识三者的关系，应当从立法背景、立法思想以及各自的适用范围、抗辩事由等诸方面来考察，综合分析，才可以得出正确的结论。
无过失责任与严格责任，两者是大致相似的。中外多数学者对此毫无异议。在此，我们要研究的是，无过失责任会不会既是严格责任，又是特殊的过错推定责任呢？
从责任的构成方式上，特殊的过错推定采取如下方法：
原告必须证明：
⑴损害事实的存在。受害人所遭受的人身或财产方面的损害系由于加害人的行为或由于加害人所应当负责的他人行为或由其监督、管理、占有的物件所造成。
⑵损害行为与损害结果之间的因果关系。
过错推定
在因果关系存在的前提下，从损害事实出发，推定加害人主观方面存在过错。
举证责任倒置
被告为了证明自己主观上不存在过错，须提出特殊的抗辩事由，以试图推翻对过错的推定。
特殊的抗辩事由
主要包括：不可抗力、受害人自己的故意或重大过失、第三人的过错等。
无过失责任成立的认定上，与特殊的过错推定责任相比，在原告的证明、举证责任的倒置、特殊的抗辩事由范围这三个方面几乎是一致的。它们之间的区别仅存有如下这一点：无过失责任是以损害事实存在与否，作为认定责任的价值判断标准。只要有损害，便有责任，无损害则无责任。而特殊的过错推定责任，则是以推定的过错存在与否为标准来认定责任。过错推定成立，则责任存在，过错被推翻，则无责任。这只是认定方式上的不同。除此以外，两者之间在与责任保险的关系上、原则的功能上、各自的适用范围上也是大同小异。
从与责任保险的关系来看，“责任保险促进无过失责任的建立，个人责任的没落，侵权行为法功能的变化”⑤。而在特殊的过错推定中，“责任保险虽然主要针对危险责任领域，但是它并非不适用过错侵权责任领域”，“而在英美，责任保险主要适用在过失侵权责任领域，过失责任领域的许多问题是英美等国责任保险法产生与发展的主要原因”⑥。在适用无过失责任的情况下，“‘法官和陪审员只要知道哪一方面是投有保险的事实，就会相应地影响到他们的判决’，而不考虑行为人和受害人的过失问题”⑦。在特殊过错推定的情况下，“如果法官得知被告已经就其对受害人所承担的侵权责任保了险，则法官就会更倾向于判令被告承担过错侵权责任。这不仅在法国法中存在，而且也在英美法中存在”⑧。
从原则所具有的功能上来讲，无过失责任主要是不在于对具有“反社会性”的行为的制裁，而着眼于对受害人的损害提供补偿。因为损害行为系“现代社会必要的经济活动，实无不法性之可言”⑨，因此，补偿功能已成为无过失责任的首要功能。而在特殊过错推定的情况下，尽管从表面上看，过错是存在的。惩罚功能似乎更应当是特殊过错推定的首要功能。然而，在现实生活中，由于责任保险的存在，使得弥补受害人的损失，便成为特殊过错推定责任的首要作用。
从两者各自的适用范围上来讲，无过失责任适用范围大致包括：工业事故、交通事故、医疗事故的赔偿以及航空器和核能利用过程中所引起的损害赔偿。
而在特殊过错推定的情况下，其适用范围上，与无过失责任大致相同。因此，便有学者认为，“在迄今为止的那些适用无过失责任的场合，代之以过错推定是可行的”⑩。
从上述的比较中，我们可以得知，无过失责任既是严格责任，也可以称之为特殊过错推定责任。
那么，为什么会让一些学者认为，无过失责任只是严格责任，而不是特殊的过错推定责任呢？这是因为，在法国，为了维护过错责任的一元化归责体系，同时，又适应现实社会的发展要求，而发展了过错推定理论。在法国法中，特殊的过错推定又被称为“不可推倒的过错推定”⑾。
在德国，由于立法者深受《学说汇纂》中关于损害赔偿的责任只可基于过错责任的影响，认为无过失责任应在法典之外作为特殊的例外情况加以规定。因此，将过错推定责任原则作为侵权行为法的基本原则，尽管在一些德国学者的专著中，对此曾提出严厉的批评⑿。
四、无过失责任与危险责任之关系
危险责任是德国法中的一个概念，即“持有或经营某特定具有危险的物品、设施或活动之人，于该物品、设施或活动所具危险的实现，致侵害他人权益时，所应负的损害赔偿责任，而不论是否有故意或过失”⒀。
导致损害发生的某种特定的危险活动处于危险活动行为人的控制之下，有损害之发生，就应当承担损害赔偿的责任，因此，在德国法中，将无过失责任称之为危险责任。
危险责任本质上属于无过失责任，这是毫无疑问的。然而，作逆命题——无过失责任就是危险责任，能否成立？这实际上也涉及到德国法中危险责任的提法是否科学恰当。笔者认为不妥。在现代社会中，高度危险活动致人损害的原因是多种多样的，不尽相同。危险责任的产生，既有可能源自加害人自身的过错，也有可能是高度危险活动的行为人即使在尽到高度注意的情况下，也难免损害结果的发生。因而，危险责任的承担既可能适用过错责任原则，也有可能适用无过失责任原则。具体问题具体分析，不可一概而论。