法院，作为国家执法机关，对国家法律的施行和执行起到了至关重要的作用，在现在的法制社会中，法律越来越多的被人们所重视，面对纷繁复杂的各种各样的问题，人们不再象过去那样动用武力解决，而是更多的拿起法律武器来维护自身的合法权益，而法院的立案庭，是人们走入司法程序的第一道关口，在这一重要的司法程序中，立案庭肩负着十分重要的使命，它不仅仅只是立案，对于案件的案由的确定，诉讼费用的缴纳计算，收取，编制案号，还要承担起诉前调解的重要任务，越来越多的当事人遇到问题时，容易走上信访的道路，而法院立案庭无形当中又承担起信访工作的重任，可谓是工作繁杂，任务艰巨。
一、统一立案，准确确定案由。
近年来，随着人民法院司法改革的不断学入，作为“第一窗口”的立案工作，改革迅猛，在立案改革方便人民群众利益的同时，也存在着一些问题，逐渐成为社会关注的焦点。本着方便人民群众的良好出发点，我们试探险着进行司法改革，虽然大立案，开辟立案庭工作已好几年了，并且取得了一定的成绩，但就如何加强和改进立案工作，更好地实现司法为民的宗旨，仍成为各级人民法院的一个共同任务。设立一个专门的立案工作机构——立案庭，建立“大立案”格局，对于实现人民法院立案工作的科学化、规范化、制度化发挥了十分积极的作用。但是，由此产生的一些问题和现象也是不容忽视的，甚至有些与要求是背道而驰的，而且也有损于人民法院公正执法的形象。这些问题和现象主要表现、实现立案庭统一立案后，以前由行政审判庭和刑事审判庭来完成的行政和刑事诉讼案件的立案审查任务全部由立案庭来完成，使人员素质和案件性质的矛盾十分突出。主要表现在以下几个方面：
1、实现立案庭统一立案后，以前由行政审判庭和刑事审判庭来完成的行政和刑事诉讼案件的立案审查任务全部由立案庭来完成，使人员素质和案件性质的矛盾十分突出。
2 、在决定立案后，立案部门未能及时将案件移送有关审判庭审理，造成案件审理周期被人为延长。
3、立案庭在审查立案时对原告的主体资格审查不严，造成一些与案件没有利害关系的公民、法人和其他组织参与到诉讼中来，既浪费了有限的审判资源，更有损于法律的严肃性
因此，笔者认为，人民法院的立案工作改革应当严格按照我国《民事诉讼法》和最高人民法院《关于加强人民法院立案工作的暂行规定》的要求进行。
首先，“便利人民群众诉讼”是我国《民事诉讼法》以及最高人民法院的《规定》明确规定的一项基本原则。片面的理解“大立案”模式，取消人民法庭立案工作的做法显然有悖于以上法律的规定。
其次，实行计划生育是我国的一项基本国策。任何违反计划生育法律的行为应当依法受到法律的相应惩罚，这是政府部门的行政行为。人民法院以执行地方的政府规定为由，对抗甚至剥夺当事人的诉权，显然有违法之嫌。
第三、最高法院在《规定》第15条规定：“决定立案后，立案机构应当在二日内将案件移送有关审判庭审理……”。所以，立案庭应当及时将案件移送有关审判庭审理，以缩短案件审理周期。
第四、审查原告是否符合法定受理条件是《规定》第11条所规定的负责审查起诉人员的基本职责，因此，应当提高负责审查起诉人员的业务素质。
为解决上述问题，笔者建议，应当采取以下对策：
一、在实行立案改革的过程中应当因地制宜，有条件、有步骤地实行“大立案”，不能盲目求同。特别是对于那些辖区面积较大，交通不便的地方，以实行立案庭和人民法庭“双轨制”立案为宜，同时要在加强人民法庭立案的管理方面下写功夫。
二、加强对《民事诉讼法》和最高人民法院《关于加强人民法院立案工作的暂行规定》的学习，不断提高人民法院立案部门工作人员的执法水平，依法开展立案工作。
三、进一步加强“司法为民”宗旨教育，提高法官的职业道德水准和便民服务意识，适时推出巡回立案，实现立案工作的良性循环。
四、最高法院在适当的时候研究出台相关的司法解释，进一步规范立案工作改革的成果，使全国法院的立案工作真正做到“有法可依”。
民事案件立案时，正确确定民事案由也是一件十分重要的任务。对于现实当中出现的各种各样层出不穷的新现象，新问题，想要正确的确定案件也不是一件十分容易的事情，因此就要求广大的立案法官，不断的增强业务知识，学习与实践相结合，争取做到案由定得准，为进入下一步司法程序打好基础。
二、诉前调解工作
诉前调解工作是法院工作的一个重要工作任务，能够在庭前对当事人进行调解并解决矛盾纠纷，对于减少当事人的矛盾纠纷，防止矛盾激化有十分重要的意义，而且有效的节省了本来有限的司法资源。
党的十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的重大战略决策。法院作为专司纠纷解决职责的国家审判机关，是依法化解矛盾纠纷、维护社会稳定的关键部门，根本职责和任务就是定纷止争、调节秩序、服务发展和促进和谐。在构建和谐社会进程中法院肩负着重大的历史责任，既是和谐社会的建设力量，更是和谐社会的保障力量。为此，最高人民法院在第七次全国民事审判工作会议上提出：各级人民法院要全面加强和改进司法调解工作，应当将司法调解贯穿于民事诉讼全过程，立案调解、庭前调解、审理过程中调解、判决送达前调解都是司法调解的重要组成部分，在各个阶段都应当贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则和要求，并把“案结事了、定纷止争、胜败皆明”作为了调解工作的总目标。为更好地适应新形势和新任务的要求，充分发挥人民法院化解矛盾、定纷止争，保障经济发展，促进社会和谐的职能作用，最高人民法院专门下发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，对立案调解工作进行了强调，该意见第十条规定：“人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。立案后并经当事人同意后，人民法院可以在立案阶段对案件进行调解。对于案情复杂并且当事人不同意调解的，或者找不到当事人的案件，应当及时移送审判庭审理。立案阶段的调解应当坚持以效率、快捷为原则，避免案件在立案阶段积压。适用简易程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过立案后10日；适用普通程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过20日。”此后，基层法院立案部门把立案调解工作作为立案工作创新的一个抓手，精心组织，大胆探索，努力试行。在过去的一年多时间里，立案调解有效的化解了矛盾，减少了上诉、上访案件，取得了良好的法律效果与社会效果有机统一，可谓是成绩斐然，但是，由于立案调解作为法院新开展的一项重要工作，在立法上缺乏专门的程序规定，社会各界对立案调解的认识还不足，目前立案调解还存在一些问题阻碍了立案调解工作的进一步发展。

一、目前存在的问题
一是立案法官对立案调解的主动性、积极性不高。主要表现在以下三方面：第一，立案调解将增加法院办案经费压力。新的诉讼费收费办法使大部分基层法院的收入有较大幅度的下降，加上调解结案的案件还得减半收费，考虑到这些因素，有些可能调解的案件也不愿做更多的努力。第二，内部出现意见分岐。从上到下都在强调人民法院应以构建和谐社会为目标，充分发挥诉讼调解在化解矛盾、定纷止争，保障经济发展，促进社会和谐的突出作用。因此人民法院将各部门的调解结案率作为考核审判工作好坏的重要指标之一。因此审判庭认为立案调解将使业务庭的诉讼调解率大大降低，认为立案调解没有必要，这也使立案调解法官的积极性大大降低。第三，缺少过硬的法律依据。从目前的民事诉讼法等有关法律来看，都没有明确的法律规定立案调解这一程序。因此立案法官本着多一事不如少一事的原则，“事不关已，高高挂起”。加上多办一个案子就多一份责任，吃苦不讨好。
二是立案调解法官的人员不足，影响了立案调解工作的开展。长期以来，人民法院立案庭承担着立案、收费、接待、流程管理等大量繁重而艰巨的工作任务，很难抽出时间来专门从事调解工作，加上立案调解时间只有十天，最多不超过二十天，调解法官在短时间内难于准确把握案情，摸清当事人双方的心理状况，争议焦点等，因此很难理清调解思路，准确判断基本事实，正确运用法律进行调解。因此调解成功的可能性及调解率难于保证。
三是当事人对立案调解工作不太配合。主要表现在以下两点：一是当事人不愿调解。有些当事人认为他们之所以将案件起诉到法院，就是因为矛盾对立性很强，具有不可调和性。加上有的案件已经个人或有关组织进行了多次调解，均没有调解成功，再进行调解显得有些多余，不需要再调解。二是当事人对立案调解的效力认识有偏差。有些当事人认为立案调解因没有进入实质审理，对案件事实难于准确认定，调解容易偏离事实真相。更有部分当事人认为，调解不具有强制性，立案调解的结果能否申请强制执行还是个问号，一旦调解不成还需审理判决，造成了当事人的诉累，增加了诉讼成本，故而不愿意耽误时间进行立案调解。
四是立案调解的质量难以保证。有个别当事人为了自身的某种目的，拿法院的裁判文书作挡剑牌，恶意串通进行调解。比如现在有些夫妻为了逃避计划生育义务而利用法院调解，离婚是假，超生是真，目的达到之后再复婚，调解法官在短时间内难以查清真相。所以，有些案件看似达到了双方都满意的效果，在其背后可能隐藏着不可告人的目的，可能有恶意串通损害国家、集体或者第三人利益的情况。
五是缺少激励保障机制。立案调解作为立案法官一项新的工作，其为了达到成功调解一个案子，所要付出的努力也许并不比判决结案少，同样要对案件质量负责，在没有激励机制而只有负担和责任的情况下，要充分发挥立案调解工作的潜能还有一个较长的过程。
二、解决问题的对策
一是提高思想认识，强化立案调解理念。要按照《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》的精神，深刻理解立案调解在构建和谐社会中的积极作用，树立全院一盘棋的大局、全局观念，消除内部的分歧意见，工作不管谁做，都是在发挥法院的调解职能，都是在为定纷止争，化解矛盾，促进社会和谐稳定作贡献。
二是增加人员配备，理清立案调解职能。在立案庭的人员配备、机构设置和职能分工上，要确保有专人负责立案调解工作，以便调解法官能在短时间内全力以赴查清事实，准确把握双方当事人的心态，正确运用法律及时高效的化解矛盾，调解纠纷。
三是规范流程管理，完善立案调解程序 。要使立案调解真正发挥作用，在目前的情形下，必须加强立案调解的流程管理，完善立案调解的有关程序，时间上要严格按照《若干意见》的规定，克服随意性，但关键步骤必须到位，可以借鉴庭审的有关规定，确保双方当事人能够充分举证并表达意志，也使得调解法官能充分查明事实，判明是非，不能为了达到调解成功的目的而“和稀泥”，更不能为了迁就当事人而随便在“法外开恩”，于法律原则于不顾。
四是加快立法进程，确立立案调解依据。要将立案调解程序尽快纳入立法议程，在有关的程序法中明确立案调解的案件范围，明确立案调解程序的独立性，使之独立于庭审调解之外，把立案调解变成名正言顺的诉讼程序。将立案调解位置前移，使立案调解有章可循，有法可依。使社会各界对立案调解有一个正确的认识，特别是使当事人能信任并主动接受立案阶段的调解。
五是强化制度建设，建立奖惩制约机制。第一，建立经费保障机制。使立案法官能充分行使调解职能，并对有突出贡献者给予奖励，使其“愿意”进行立案调解。第二，建立目标考核机制。将立案调解作为立案庭的工作任务之一，从数量和质量上考核该项工作的好坏，并与年终的综合目标考核挂钩，使其“必须”进行立案调解。第三，建立事后追责机制。对一些为达个人不法目的而恶意调解的当事人，事后一经发现，坚决按照有关实体法和程序法的规定严厉处罚，使当事人正确对待立案调解，确保立案调解工作能够健康发展。
在构建和谐社会的今天，立案调解在化解民商事纠纷方面发挥着巨大作用，为此，我们应当对立案调解工作给予足够的重视，对立案调解进行科学构建，在立案庭准备程序中建立立案调解工作机制和程序，让立案调解工作在法院审判改革中率先取得成功。
三、法院立案庭的信访工作
信访制度，作为中国最基本的民意表达制度，是党、政府和法官密切与人民群众联系的重要桥梁和纽带，但近几年这一民意管道出现一些与新新势不相符的问题。据权威部门的一份资料中显示，近期以来，群众集体访、重复访和赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。而在这些上访中，40%是反映公检法机关问题的，33%和政府行政工作有关，13%反映单位腐败，11%是受到不公正待遇的，还有3%的人被认为“属于精神错乱”。面对这样严峻的形势，如何使这一具有优良历史表达民意制度在法院里再度发挥其应有的作用呢？笔者从下列三个方面浅析如下：
　　一、当前法院信访存在的问题
　1、信访工作内容上的复杂性
　　根据“信访目的”统计看，“求决”和“申诉”分别占信访总数的三成和四成。“求决”主要针对政府的行政工作问题、劳动和社会保障问题、农村问题、民事问题：“申诉”问题针对法院判决不服，对强制措施以及对诉讼和程序、国家赔偿和执行的不满等。“申诉”信访问题，一般通过法院信访部门努力是可以处访息诉的，但下列四个方面的问题单靠法院部门是较难解决的。
　　第一、企业改制、劳动及社会保障问题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等，是集体上访中反映较为突出的问题。
　　第二、是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位，农民负担没有明显减轻；一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范；一些地方违规征占买卖土地，补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置；乡村基层干部作风粗暴，干群之间矛盾突出。
　　第三、是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。
　　第四、是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职，或借竞争上岗收受好处、安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题2、信访渠道在一定程度上存在不畅目前，越级上访和进京上访的人员已成了社会关注的焦点问题。在众多越级上访人，安徽人朱正亮和福建人张理积是醒目的两位，他们都选择以在天安门广场自焚这种激烈的方式，试图引起各界的关注，他们的代价是一个是浑身烧伤，一个是被以妨碍公共秩序罪判了6年徒刑。是谁促使他们用这样惨烈的方式告“御状”呢？是谁使这一具有优久历史的民意管道出现如此问题呢？究其原因主要有四个方面：
　　第一，对信访举报进行压件。由于信访机构缺乏对职能部门的约束力，大部分信访事项被无形地压件消化掉了，许多信件批转到有关庭室就石沉大海了，使大部门的信访问题该在基层解决而未解决。
　　第二，现在的信访部门存在对上访群众采取一送了之、一接了之了的做法，治标不治本。这是造成重复上访的另一个重要原因。
　　第三，现在的信访机构类似于一个“群众接待室”，做些“收收信件、听听意见、报告领导、等待处理”的简单工作，仅起着民意通道作用，但由于本身并不具备一定的权限而无法使这一民意管道畅通。
　　第四，信访部门职能的虚化、软化。当民众发现问题的最终解决权依旧掌握在有关职能部门手中时，他们就干脆直接寻找有关部门或上级部门解决问题了，这是造成越级上访大量上升的重要原因。
　　第五，相互推诿使本该得到及时处理的信访件得不到有效解决。上级部门按规定不直接处理信访问题，即使有人来信来访，也只是告知信访人到有管辖权的部门投诉，或是将信访件转到有关基层部门处理，于是出现了“相互推诿”的现象，造成信访件无法得到有效处理。
　　二、法院信访工作机制应当重塑
　　从上述信访存在的问题来看，无非两个方面：一个方面是信访工作内容的复杂性，这些问题单凭法院部门的努力是没有办法的。要想解决这些问题，信访机构就应从国家制度建设的宏观和深层，推进民意的社会与政治管道中进行重塑，在国家政治结构中重新梳理，从长效上建立起纾缓社会矛盾的通道。这个问题涉及的内容很大，在此笔者不作探讨。笔者在这想谈的就是法院当前应当如何在现有的法律规定下来重塑法院的信访工作机制。
黑龙江省人大常委会


黑龙江省人大常委会关于修改《黑龙江省土地管理实施条例》的决定
黑龙江省人大常委会


（1989年12月13日黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）


黑龙江省第七届人大常委会第十二次会议，根据全国人大常委会关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定和省人民政府关于提请审议《黑龙江省土地管理实施条例修正案》的议案，以及关于提请在《黑龙江省土地管理实施条例》中增加出让国有土地使用权审批权限内容的议案，
决定对《黑龙江省土地管理实施条例》做如下修改：
一、第五条增加一款，作为第三款：国有土地依照有关法律、法规的规定，实行有偿使用制度。
二、第七条增加一款，作为第二款：国有土地和集体所有土地的使用权可以依照法律、法规的规定转让。
原第三款作为第四款，修改为：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
三、第十九条，将“缴纳土地平整费”，改为“缴纳土地复垦费”。新增加三款，作为二、三、四款，内容是：
凡基本建设单位经批准征（拨）用的耕地，满六个月还未使用的；承包国有或集体所有的耕地，不按合同规定使用弃耕荒芜满一年的，均视为荒芜土地，应征收荒芜费。耕地荒芜满二年的，除征收荒芜费外，原批准机关或发包单位可以依法收回土地使用权或承包经营权。
基本建设单位的荒芜费，由县（市）土地管理部门征收；承包集体所有耕地的荒芜费，由当地乡（镇）人民政府征收；承包国有土地的荒芜费，属于省农场总局、森工总局系统的，由其土地管理机构征收。
征收的荒芜费，列入本级农业发展基金，专款专用。征收荒芜费的具体办法由省人民政府另行制定。
四、第二十五条增加一款，作为第三款：出让国有土地使用权的批准权限按前两款规定办理。
五、第三十五条修改为：农村居民申请使用村内空闲宅基地和其他废弃地建设住宅的，经村民委员会审核，报乡（镇）人民政府批准。
农村居民申请使用耕地建设住宅的，应经村民委员会和乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。
六、第四十一条修改为：违反本条例第七条规定，侵犯土地所有权或使用权的，责令停止侵犯，赔偿损失；买卖或以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或没收新建的建筑物和其他设施，并对当事人处以二百元以上、一千元以下的罚款。
七、第四十六条修改为：违反本条例第十九条第一款规定，未经批准乱挖砂、石、土的，责令恢复土地原状，退还所占土地，并处每亩五百元至二千元的罚款；采后不平整土地，也不交纳土地复垦费的，责令限期平整土地，并处每亩三百元至一千元的罚款。对违反第二款规定，拒绝缴
纳土地荒芜费的，土地管理部门和乡级人民政府有权责令其限期缴纳，逾期不缴纳的处以罚款。
八、第五十三条修改为：本条例规定的行政、经济处罚，由县级以上人民政府土地管理部门决定；对违反本条例第三十五条第一款规定的行政，经济处罚，由乡级人民政府决定。
九、第五十六条第一款修改为：违反本条例的当事人对行政、经济处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关提请人民法院强制执行。第二款：增加受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚的单位和
个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。
本决定自公布之日起施行。



1989年12月13日