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哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法(废止)

时间:2024-06-29 04:25:22 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8891
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哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法(废止)

黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府文件


哈政发法字〔2003〕18号



哈尔滨市人民政府关于印发
《哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法》的通知




各区、县(市)人民政府,市政府各委、办、局:
  《哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法》,已经2003年5月14日市人民政府第4次常务会议通过,现印发给你们,请遵照执行。

                     二00三年五月二十一日 



哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法





  第一条 为保障城市最低收入家庭的基本居住条件,完善多层次的住房供应体系,根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》和建设部《城镇廉租住房管理办法》,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法限于本市道里区、道外区、南岗区、香坊区、太平区、动力区、平房区市区范围内施行。
  第三条 本办法所称廉租住房,是指政府和单位向符合最低生活保障标准住房困难的家庭,提供租金低廉的普通住房。
  第四条 本办法由市房产住宅行政管理部门组织实施,所属的廉租住房管理机构负责廉租住房的建购、配租、租金补贴、租金核减等日常管理工作。
  第五条 廉租住房的资金来源:
  (一)财政专项资金;
  (二)住房公积金的部分增值资金;
  (三)社会捐赠的资金;
  (四)其它渠道筹措的资金。
  第六条 廉租住房资金实行专户存储,专款专用,由市房产住宅行政管理部门按规定使用,市财政部门负责监督。
  第七条 廉租住房的房源:
  (一)政府和单位建设的廉租住房;
  (二)政府和单位出资购买的廉租住房;
  (三)腾退的符合廉租住房标准的公有住房;
  (四)符合廉租住房条件的家庭承租现有的公有住房;
  (五)接受社会捐赠的廉租住房;
  (六)其它渠道筹集的符合廉租住房标准的住房。
  第八条 申请廉租住房家庭应当同时具备以下条件:
  (一)具有市区内非农业常住户口并同居一处的;
  (二)持有民政部门出具的城市居民最低生活保障证,并连续一年以上领取低保金的;
  (三)无房户或者人均住房使用面积低于公布的当年住房标准的。
  本条前款(三)项所列人均住房使用面积标准,随着城市居民住房水平的提高,可适时进行调整。
  第九条 廉租住房按照以下三种方式办理:
  (一)实物配租。对符合条件的申请人配租一处廉租住房。
  (二)租金补贴。对符合条件并已自行租赁住房的,按人口和住房面积核发租金补贴。
  (三)租金核减。对符合条件已承租被认定为廉租住房的公有住房,按照廉租住房的租金标准核减。
  第十条 廉租住房的面积标准和租金补贴标准,根据我市经济和社会发展水平确定,并可适时进行调整。具体标准由市廉租住房管理机构适时对外公布。
  第十一条 承租廉租住房的租金标准,按照政府规定的现行公有住房租金标准的20%执行。
  第十二条 申请廉租住房应按下列规定办理:
  (一)申请人持户口簿、居民身份证、城市居民最低生活保障证、住房情况证明,向户口所在地社区居委会提出申请。
  (二)社区居委会将符合条件的申请材料上报街道办事处,街道办事处初审合格后,在申请人所在各社区居委会内公示,有单位的同时在单位内公示。公示10日后无异议的,申请人填写《哈尔滨市城镇廉租住房申请审批表》。
  (三)街道办事处将初审意见上报区廉租住房办事部门审核后,报市廉租住房管理机构批准。
  第十三条 对已取得实物配租、租金补贴资格的,实行轮候制度。根据住房困难程度和申请排序先后等条件,由市廉租住房管理机构按照排序先后办理;无法确定排序先后的,可以采用摇号的方式排序。
  在轮候期间,廉租户家庭情况发生变化的,区廉租住房办事部门应根据变化情况提出变更意见,上报市廉租住房管理机构,给予变更登记。
  对取得实物配租资格的家庭,拒绝接受廉租住房安置的,取消当年资格,重新轮候。
  第十四条 廉租住房的兑现,按下列规定办理:
  (一)实物配租。取得当年实物配租资格的,应持《哈尔滨市城镇廉租住房实物配租通知书》,与房屋产权管理单位签订《廉租住房租赁合同》,办理入住手续。
  (二)租金补贴。取得当年租金补贴资格已租赁住房的,应将《哈尔滨市城镇居民廉租住房租金补贴发放通知书》交房屋所有权人,由房屋所有权人持该通知书,到市廉租住房管理机构办理结算。
  (三)租金核减。取得租金核减资格的,应将《哈尔滨市城镇廉租住房租金核减通知书》交房屋产权管理单位,由房屋产权管理单位持该通知书,到市廉租住房管理机构办理结算。
  第十五条 在政府组织的重点工程和危房棚户区改造建设中,实行拆迁安置与解决廉租户的居住相结合、危房棚户区改造资金与廉租住房资金相结合、拆迁摸底调查与廉租户的申报核定相结合,对符合廉租住房条件的家庭,优先解决。
  第十六条 建购廉租住房的可享受以下优惠:
  (一)新建廉租住房,享受经济适用住房的有关优惠政策,并免交有关费用。
  (二)购买用作廉租住房的旧腾空房,免交交易手续费和土地出让金等费用。
  第十七条 实行廉租住房退出机制。区廉租住房办事部门每年对廉租住房家庭情况核查一次,发现情况有变化的,按下列方式处理:
  (一)对实物配租的,其收入超出全市最低生活保障标准,经市廉租住房管理机构批准,按政府规定的公有住房租金标准交纳租金。连续两年不再领取最低生活保障金的,经市廉租住房管理机构批准,应腾退承租的廉租住房,确有困难暂不能腾退的,按市场租金计租。
  (二)对租金补贴的,其收入超出全市最低生活保障标准,民政部门停发最低生活保障金后,同时停发租金补贴。
  (三)对租金核减的,其收入超出全市最低生活保障标准,民政部门停发最低生活保障金后,房屋产权管理单位停止租金核减。
  第十八条 廉租住房的承租人死亡或者外迁的,同户籍并同居一处的家庭成员需要继续承租的,应当在60日内重新提出申请,经审查符合廉租住房承租条件的,办理续租手续。
  第十九条 政府出资建设和购买的廉租住房,按直管公房管理。
  单位自建的廉租住房由产权单位管理。
  廉租住房的产权单位设立专门账、册、表、卡,实行统一管理。
  第二十条 廉租住房的产权单位应当参照公房修缮范围、标准,实行统一管理,对所管理的住房进行维修养护,保证房屋的使用安全和设施、设备的正常使用。
  第二十一条 有下列情形之一的,经市廉租住房管理机构批准,廉租住房的产权单位可以解除租赁合同,收回廉租住房:
  (一)廉租住房无故闲置3个月以上的。
  (二)拖欠租金累计6个月以上的。
  (三)将廉租住房转租、转兑、转借、调换的。
  (四)未经批准对廉租住房改修、改建、改动设施和设备的。
  (五)改变廉租住房使用用途的。
  (六)提供虚假证明骗取廉租住房的。
  (七)利用廉租住房进行违法活动的。
  (八)法律、法规、规章规定的其它情况。
  第二十二条 实物配租的廉租住房,产权单位不得按出售公有住房政策出售。
  第二十三条 租住廉租住房人违反本办法规定的,由市房产住宅行政管理部门或者委托市廉租住房管理机构按照建设部《城镇廉租住房管理办法》的有关规定予以处理。
  第二十四条 廉租住房行政管理的有关工作人员,应当认真履行职责,不得玩忽职守、徇私舞弊。
  违反本条前款规定的,由所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十五条 市房产住宅行政管理部门可以根据本办法制定具体实施细则。
  第二十六条 县(市)城镇廉租住房可以参照本办法执行。
  第二十七条 本办法自发布之日起施行。



忠县人民政府关于印发忠县政府重大决策程序实施办法的通知

重庆市忠县人民政府


忠县人民政府关于印发忠县政府重大决策程序实施办法的通知

忠府发〔2007〕20号


各乡镇人民政府,县政府各部门:

《忠县政府重大决策程序实施办法》已经2007年4月11日县政府第5次常务会审议通过,现印发给你们,请严格遵照执行。



二○○七年四月二十三日




忠县政府重大决策程序实施办法



第一章 总 则



第一条 为了规范政府决策行为,强化决策责任,减少决策失误,保证决策质量,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《重庆市政府重大决策程序规定》,结合本县实际,制定本办法。

第二条 忠县人民政府作出重大行政事项决策(以下简称政府重大决策),适用本办法。

需经上级政府批准或同级人大及其常委会(主席团)审议决定的重大行政事项,按程序报上级政府批准或同级人大及其常委会(主席团)审议决定。

各乡镇人民政府及县人民政府的组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、县级法律法规授权行使行政管理职能的机构及其他有关单位的重大决策参照本办法执行。

第三条 政府重大决策应当坚持以下原则:

(一)科学决策原则。尊重客观规律,运用科学的方式,做到现实性和前瞻性相结合,使决策符合社会发展规律;

(二)民主决策原则。反映民意,集中民智,做到公众参与、专家论证和政府决定相结合,体现和反映最广大人民群众的根本利益。

(三)依法决策原则。按法定权限和程序进行,正确履行法定职责。

第四条 政府重大决策严格实行决策议决、决策公开、决策评审、决策听证、决策反馈、决策评估、决策追责制度,加强决策实施的监督检查,确保重大决策的贯彻落实。

第二章 政府重大决策范围



第五条 本办法第二条所指政府重大决策包括以下事项:

(一)制定县政府规范性文件。

(二)编制县内国民经济和社会发展规划、年度计划,制定宏观调控和改革开放的重大政策措施。

(三)编制县财政预决算。

(四)财政资金重大安排,500万元以上的政府一次性(不含国债和向上级借款)举债。

(五)编制城市总体规划、土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护等专业规划。

(六)重大突发公共事件应急预案的制定与调整、需长期采取的重大交通管制措施。

(七)国有资产处置方面的重大事项。

(八)产业发展规划的制定或调整,产业区域布局的规划或调整。

(九)基层民主政治建设的重大措施。

(十)土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生等方面的重大措施。

(十一)政府体制改革和创新的重大措施。

(十二)其他关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项。

对具体决策事项是否作为重大决策事项、适用重大决策程序,应由承办单位报县政府办公室主任或县政府分管领导审核,或由县政府分管领导、县政府办公室主任提出,报县长或常务副县长确定。

第六条 县长(政府行政首长)和县政府分管领导对一般行政事项决策,可以不通过县政府全体会议、县政府常务会议议决程序。但应当按照科学、效率、合法、公平原则,参照本办法有关要求,择优决策,其决策内容应当向其他有关政府领导通报。

人事任免、行政问责和重大突发事件的处理,不适用本规定。

第七条 法律、法规、规章,以及《重庆市政府重大决策程序规定》对重大决策作出明确规定的,从其规定。



第三章 政府重大决策程序



第一节 方案准备



第八条 本办法所指的决策承办单位是乡镇人民政府、县政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理机构及其他有关单位,负责县政府重大决策的调研、方案起草与论证等前期准备工作的单位。

第九条 决策承办单位主要负责做好以下事项:

(一)方案准备。应当深入开展决策调研工作,全面、准确掌握决策所需的有关情况,采取多种形式广泛听取公众意见和建议,形成决策调研报告。未经认真调查研究的事项不得提交县政府决策。

(二)充分协商。决策事项涉及有关乡镇人民政府、县级部门、直属单位的,应事先征求意见,充分协商。未经充分协商的事项不得提交县政府决策。

(三)听取意见。涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项应当充分征求县人大、政协、人民团体、专家学者和公民、企业法人等方面的意见、建议;必要时可以采取听证会或面向社会公开征求意见等形式进一步征求社会各方面的意见和建议。

举行公开听证的,应当按照《重庆市行政决策听证暂行办法》的规定办理。

(四)论证评估。组织咨询机构、研究机构或专家对决策事项进行论证评估。对重大决策事项的重要性、必要性、合法性、合理性、可行性进行论证评估,应论证评估而未论证评估的事项不得提交县政府决策。

专家评审的有关规定以《重庆市政府重大决策程序规定》第十五条、第十六条为准。

(五)备选方案。对需要多方案比较研究的问题,或存在争议经协商仍不能达成一致意见的事项,应当根据公众、专家或部门的不同主张拟定两个以上决策备选方案。

拟订决策备选方案时应当进行风险预测,力求做到决策目标的科学性、明确性、务实性和完整性。

第十条 决策承办单位拟订决策备选方案时,不得有下列情形:

(一)所采集的信息失真或者过时;

(二)遗漏必要的信息;

(三)隐瞒、歪曲真实情况;

(四)泄露需要保密的信息。

第十一条 乡镇人民政府、县政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理机构及其他有关单位,提出的需要县政府决策的重大事项,必须按照本办法第九条规定的程序和要求做好准备工作,县政府办公室主任或联系工作的副主任负责把关。

第十二条 由县政府领导提出的决策事项,准备工作由县政府办公室落实到具体承办单位,按照本办法第九条规定的程序和要求做好准备工作。

第十三条 县政府领导应围绕需要决策的重大事项,安排足够时间深入基层调查研究,了解和掌握有关情况。

第十四条 对科技含量和专业要求高的重大决策事项,应与相关高等院校、科研院所密切联系和协作,形成完善的政府决策咨询和评估意见,确保政府决策的可行性和科学性。

第十五条 对社会利益涉及面大的重大决策事项,可先进行试点,取得经验后逐步推广。

第十六条 提交政府全体会议或者政府常务会议审议的决策事项,应当报送以下资料:

(一)决策备选方案及说明;

(二)风险预测报告;

(三)专家评审组综合评审意见;

(四)有关机关和社会公众意见的综合资料;

(五)国内外有相同或相似项目的,应当报送有关资料;

(六)有关的法律、法规和政策规定,特别是禁止性规定;

(七)经进行成本效益分析的,应当同时报送分析报告。

对送审资料,应当按政府全体会议或者政府常务会议规定的资料报送时间和要求报送县政府办公室。

第十七条 决策方案及备选方案提交政府全体会议或者政府常务会议审议前,应当报经县政府分管领导审核同意。



第二节 决策形式



第十八条 政府重大决策应当经过政府常务会议讨论决定,不得以传阅会签或个别征求意见等形式替代会议议决。

由县长或办公会议以及由县长委托的分管领导对重大行政事项作出决策的,应当事后向政府全体会议或政府常务会议通报。

因重大公共事件和紧急情况,来不及集体议决的,县政府分管领导必须经县长同意后作出决策,事后应当及时向政府全体会议或政府常务会议通报。

第十九条 县长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。

县政府分管领导、政府办公室主任协助县长决策。

第二十条 县政府办公室负责组织安排政府重大决策活动,并提供综合服务。

县政府法制办公室、县计委、县财政局以及政府法律顾问应当为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关服务,涉及规范性文件的,应事先经县政府法制办审查。

第二十一条 提交政府全体会议或政府常务会议审议的政府重大决策议题,由县长确定。已确定为政府常务会议审议的议题,需要提交政府全体会议审议的,由县长决定。

第二十二条 政府全体会议或者政府常务会议审议政府重大决策方案,遵守下列规定:

(一)有半数以上组成人员到会方可举行。

(二)决策承办单位向会议作决策方案说明,回答会议组成人员的询问。

(三)决策事项的分管领导重点阐述意见,并提出决策建议。因故不能到会的,书面提出决策建议。

(四)会议其他参会人员应当发表意见。

(五)县长在组成人员讨论之前不发表倾向性意见。

第二十三条 县长可以对审议的事项作出同意、不同意、修改、搁置及再次审议的决定。

作出同意决定的,由县长或其授权的分管领导签发;作出不同意决定的,决策方案不得实施;作出修改决定的,属文字性修改的,由县长或其授权的分管领导签发,属重大原则或实质内容修改的,应按程序重新审议;作出搁置决定的,超过一年期限,审议方案自动废止;作出再次审议决定的,应按程序重新审议。

第二十四条 县长一般应当根据多数人的意见作出决定。也可以根据少数人的意见或综合判断作出决定,但应当说明理由。

第二十五条 县政府办公室应当做好政府重大决策会议记录。会议记录应当包括以下主要内容:

(一)决策会议举行的时间、地点、主持人、出席人员、缺席人员、列席单位及人员、特邀专家、记录人等基本情况;

(二)决策事项以及主要问题;

(三)审议过程及会议组成人员的意见和表态;

(四)其他参会人员的意见;

(五)主要分歧意见;

(六)行政首长的决定。

第二十六条 决策过程应如实记录讨论的各种意见和主要理由,形成《会议纪要》。

第二十七条 县政府办公室应当按照《中华人民共和国档案法》的有关规定,形成政府重大决策档案。

政府重大决策档案,包括政府重大决策会议纪要、会议专项记录、本办法第十六条规定的报送材料,以及决策执行过程中涉及执行评估、督促检查、公众监督和反馈修正等有关材料。

第二十八条 参会人员必须严格遵守会议纪律,对会议未定事项和决定不对外公开的事项以及会议讨论情况,不得对外泄露。



第三节 决策执行



第二十九条 县政府办公室应当对政府重大决策进行工作任务和责任分解,明确执行机构和工作要求。

涉及跨分管工作范围的,原则上由一位分管领导负责,有关领导配合。

第三十条 有关执行机构应当根据各自职责,全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策,不得拒不执行、不完全执行、变相执行、推诿执行、拖延执行。

因不可抗力或政府重大决策所依赖的客观条件发生变化导致决策目标全部或部分不能实现的,应当及时向上级机关、县长或分管县长报告。

第三十一条 根据政府重大决策执行要求,决策执行机构应当进行执行评估,并将评估结论报告县政府。

第三十二条 县政府办公室和乡镇人民政府、县级部门、直属单位等行政管理职能机构要完善政府信息网络系统,建立畅通的社情民意反映渠道,建立反应灵敏、运行快捷、协调有效、覆盖全县的决策执行情况跟踪反馈机制,并定期对决策执行情况进行评估,适时调整和完善有关决策。

第三十三条 决策执行机构应当将政府重大决策执行情况及时向县政府报告。

决策执行机构在执行过程中,发现政府重大决策所依赖的客观条件发生变化导致决策目标全部或部分不能实现的,应当书面向县政府提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。

县政府可以根据执行机构提出的建议或公民、法人及其他组织提出的建议,参照本办法第三章规定的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定。出现紧急情况的,县长可以直接作出决定,但必须记录在案。

第三十四条 县政府作出停止执行、暂缓执行或修正政府重大决策决定的,应和决策执行机构采取有效措施,尽量避免或减少损失。



第四章 法律责任



第三十五条 决策机关违反本办法,导致政府重大决策失误的,按照有关法律法规和参照《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》,追究行政首长和直接责任人员的责任。

第三十六条 决策承办单位违反本办法,导致决策机关决策失误的,按照有关法律法规和参照《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》追究行政首长和其他直接责任人员的责任。

第三十七条 决策执行机构违反本办法,导致政府重大决策不能全面、及时、正确实施的,按照有关法律法规和参照《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》追究行政首长和其他直接责任人员的责任。

第三十八条 受委托的专家、专业服务机构或组织,不履行合同约定,或者在政府重大决策过程中违反工作规则,或者违反法律、法规、规章和国家有关规定,造成严重后果的,有关机关应依法解除合同,追究相应的法律责任。

第三十九条 违反本办法第二十七条、第二十八条规定的,按照《中华人民共和国档案法》或《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任。



第五章 附 则



第四十条 本办法由县政府办公室负责解释并组织实施。

第四十一条 本办法自发布之日起实施。


禁止多层次直销的立法研究

周禅 熊焱


摘 要
多层次直销是通过直销商建立的由多层次直销人员组成的网络来销售产品或提供服务,并依据直销商本人的销售额和其组织下线人员的销售额来对其进行计酬的无店铺销售方式。多层次直销属于直销的范畴,在直销行业中93%公司都采用多层次直销这一营销模式。根据入世承诺,我国政府应当在2004年底取消对外资在无固定地点的批发或零售服务领域设立商业存在方面的限制,并制定与WTO规则和中国入世承诺相符合的关于无固定地点销售的法规。直销就是“无固定地点销售”的主要形式之一。随着入世承诺期限的届满,我国政府面临着开放直销市场的巨大压力。为此,我国政府在2005年8月23日分别出台了《直销管理条例》和《禁止传销条例》,分别对直销和传销范围进行了界定,作为直销类型之一的多层次直销被纳入传销范围被禁止。业界对开放多层次直销市场的希望也随之破灭。近年来,学界对多层次直销的利弊进行诸多讨论,对多层次直销进行批判以及要求禁止的呼声也越来越高。本文主要从法律层面对多层次直销的运作进行了分析,证明了禁止多层次直销的正当性,同时参考了禁止多层次直销国家的立法,对我国禁止多层次直销的相关问题展开研究。本文共分为四个部分来进行分析阐述。
第一个部分是直销与多层次直销,直销(Direct selling)是依靠人员直接接触来完成销售服务过程,其销售对象包括有形的产品和无形的服务,销售场合不依附于传统零售店铺,它的销售场合比传统销售方式有着更广阔的选择,如他人家中、工作场所和聚会场所。直销分为单层次直销和多层次直销,而多层次直销是通过直销商建立的由多层次直销员组成的网络来销售产品或提供服务,并依据直销商本人的销售额和其组织下线人员的销售额来对其进行计酬的无店铺销售方式。多层次直销具有以下几个特征:直销公司和直销人员之间是劳务合同关系;多层次直销运作中贯穿“熟人”因素;直销人员以“事业机会”吸引下线加入;多层次直销的奖金制度是多层次的;直销人员既是销售者又是消费者。另外,就多层次直销的存废,学界以及各国立法是有争议的,笔者认为禁止多层次直销是正当的。
第二部分是禁止多层次直销的正当性。金字塔计划是为各国公认的非法运作,通过比较,多层次直销与其有同样的运作原理,两者的界限使多层次直销将射幸成分限定在一定的范围,同时延缓市场饱和的趋势。但无论怎样的界限,都无法改变多层次直销的金字塔本质。在多层次直销活动中,直销公司和位于金字塔顶端从业人员取得的高额收入是以广大底层从业人员以及消费者利益损失为代价的,整个体系带有明显的射幸成分。另外从社会公序良俗的角度,笔者以为多层次直销是把从业人员的人际关系网络(亲友、熟人、邻居等)规模化、制度化地运用于商业目的,并以几何级数倍增。这样的营销模式,伤害人与人之间的关系,威胁社会的公序良俗。为了保护从业者和消费者的利益,为了维护社会的公序良俗,应当禁止多层次直销。
第三部分是国外禁止多层次直销的有关立法及评析。除我国禁止多层次直销以外,还有德国、西班牙、丹麦等国家对多层次直销也采取了禁止态度。德国没有专门的立法来禁止多层次直销,它对多层次直销的禁止是通过判例来体现的。其依据的法律条款就是反不正当竞争法和民法条款,反不正当竞争法第6条是禁止金字塔销售的条款,第1条C项和民法138条都是涉及善良风俗的竞争和交易条款。西班牙在其商业交易法中专门对多层次直销和金字塔计划进行了规定,西班牙对多层次直销限制的手段是限制多层次直销的层数,即直销公司和最终消费者之间只能有一个直销人员,此条规定实际上是禁止了多层次直销,只允许单层次直销形式的存在。西班牙的立法和我国的立法有相似之处,我国是禁止团队计酬来实现禁止多层次直销的目标。
第四部分是我国禁止多层次直销的立法评析。我国政府颁布的《直销管理条例》和《传销禁止条例》将多层次直销纳入传销的范围予以禁止。此立法态度有违反WTO义务的嫌疑。笔者分析WTO相关规定以及入世承诺,结合WTO的相关案例和学者的观点,认为世界直销协会联盟的《行为手册》中对直销的定义中并不必然包含多层次直销,并且该《行为手册》对我国立法没有必然的约束力。因此我国政府可以此观点说明我国立法并没有违反相关承诺。另外,笔者通过比较两个条例和有关部门文件,认为这两个条例中也存在一些缺陷,以及我国相关政府部门在实施两个条例中存在一些问题。通过分析这些问题,为我国直销立法完善提供了一些新的思考空间。

关键词:多层次直销 禁止 正当性 立法


一、直销与多层次直销

(一)直销 概述
直销(Direct selling)也称为直接推销 ,是一种在不固定零售点进行的面对面销售 。不同的学者和组织对直销有不同的定义,国外学者认为,直销是指销售人员不通过正常销售场所,通常在家里或者在办公场所,发起和(或者)达成交易以获取订单和给个人消费者提供消费产品(货物或服务) 。世界直销联盟(WFDSA)定义的“direct selling(直销)”为:“直销是将消费类产品或者服务直接销售给顾客的销售方式;直销通常是在顾客本人或是他人家中发生,也可以在诸如顾客的工作场所等其他非商业店铺的地点展开;直销通常是由直销人员通过产品或是服务的讲解和示范来进行。” 美国直销教育基金会(Direct Selling Education Foundation)于1992年将直销定义为:“直销是一种通过人员接触(销售员对购买者),不在固定商业地点,主要在家里进行消费性产品或服务的配销方式。” 这个定义更强调消费性与配销方式。而香港直销协会对直销的定义是:“直接销售与其他如透过电子媒体或邮递的直销模式不同,直销商将产品直接送到顾客家中或工作的地方,为个别顾客或众多顾客对象详细介绍、示范产品的特点与效能,并一一解答他们的疑问。” 台湾学者将直销定义为:“直接于消费者家中或他人家中、工作地点或零售商店以外的地方进行商品的销售,通常是由直销人员于现场,对产品或服务做详细说明或示范。” 我国国内研究机构将直销定义为:“生产企业不设店铺不经过中间商,而通过推销员直接把本企业产品销售给消费者的经营方式。” 笔者认为,直销是依靠人员直接接触来完成销售服务过程,其销售对象包括有形的产品和无形的服务,销售场合不依附于传统零售店铺,它的销售场合比传统销售方式有着更广阔的选择,如他人家中、工作场所和聚会场所。
(二)直销的分类和多层次直销
一般认为,直销包括单层次直销(“Single-level marketing”)和多层次直销“MLM(Multi-level marketing)” 。
单层次直销(Single-level marketing) 也有称为单层次传销,它是指销售人员直接从生产厂家拿货卖给消费者。我国1997年工商行政管理局出台的《传销管理办法》中,对单层次传销做了定义,即生产企业不通过店铺销售,而通过发展一个层次的传销员并由传销员将本企业的产品直接销售给消费者的一种经营方式 。也有将其定义为,直销企业通过发展一单层次的直销员,并由直销员将本企业产品直接销售给消费者的一张经营模式 。笔者倾向于后一种定义,因为单层次直销并不一定要限于生产厂家(企业),其他销售类企业也可以组织单层次销售,不仅限于“生产厂家”,因此定义“直销企业”比较合理。
多层次直销又称为“网络行销(Network marketing)”、“结构行销(Structure marketing)”或“多层次传销(Multi-level direct selling)”。美国联邦贸易委员会对多层次销售计划(“Multi-level marketing program” )作出了这样的定义,“在营销计划中,参加者交钱给计划的组织者以换取这样一些权利(1)发展新加入者,或者通过组织者或其他人发展其他新加入者成为参加者的下线、分支、合作伙伴、奖金中心(income center)或者其它类似的计划组织体;(2)销售货物或提供服务;(3)获取薪酬或奖金;但前提是(a)参加者获取的薪酬主要(primarily)来自于最终商品销售或服务的提供而不是来自于发展其他新加入者,也不是来自于通过发展其他新加入者成为参加者的下线、分支、合作伙伴、奖金中心(income center)或者其它类似的计划组织体,并且(b)这个营销计划要建立和实施一套规则来保证这个计划并不是主要(primarily)通过发展新加入者而不是从事销售来赢利的。 ”有学者将多层次直销定义为:“能够成功地将产品与服务直接销售给消费者、并使独立销售人员或直销商获得收入的方法” 。也有将多层次直销定义为一种直销奖金制度 。直销员有两种取得奖金的基本方法:一是直销员可以经由销售产品及服务给消费者而获得零售奖金;二是直销员可以自直属下线的销售额或购买额中赚取奖金,也可自直属下线之再下线组织的总销售额中赚取奖金。多层次直销是绕过较多的中间环节,由生产厂家或是专门组建的直销公司招聘专职和兼职的销售人员,并进行严格培训,组成直销网络,形成一套严格的管理和激励制度,由销售人员把商品直接销售给顾客的一种零售方式 。我国1997年工商行政管理局出台的《传销管理办法》 第二条中定义多层次传销(即多层次直销)为,它是指生产企业不通过店铺销售,而通过发展两个层次以上的传销员并由传销员将本企业的产品直接销售给消费者的一种经营方式。也有定义为,多层次直销是指直销企业通过发展两个层次以上的直销员,并由直销员将本企业产品直接销售给消费者的一种经营方式 。
根据《台湾公平交易法》第8条,台湾地区对多层次传销的定义为,“多层次传销,谓就推广或销售至计划或组织,参加人给付一定代价,以取得推广,销售商品或劳务及介绍他人参加之权利,并因而获得佣金,奖金或其他经济利益而言。前项所称给付一定代价,谓给付金钱、购买商品、提供劳务、负担债务。 ”由此可知台湾地区对多层次传销的定义和多层次直销的定义基本上是一致的,而台湾地区的多层次传销业就是我们早些年称的“传销”。这几个词都是由“Direct selling”翻译而来。正如台湾学者洪顺庆所论述,它是一种透过人员引介的方式,一层一层建构起来的庞大销售网路,也就是一种类似“传”教士布道的“销”售方式,故名传销 。因此他认为,传销这种营销模式是一种缩短生产商与消费大众之间距离的直接物流的方式 。虽然多层次直销被认为是一种物流方式,但多层次传销和传统的物流以及企业常使用的广告、公共关系、人员推销、促销活动都不太相同。笔者认为,多层次直销是通过直销上建立的由多层次直销员组成的网络来销售产品或提供服务,并依据直销商本人的销售额和其组织下线人员的销售额来对其进行计酬的无店铺销售方式。而本文所探讨的正是多层次直销“MLM(Multi-level marketing)”。
(三)多层次直销的特征
多层次直销有如下特征:
第一,直销公司和直销人员之间的法律关系为劳务合同关系。直销公司和直销人员的关系受《合同法》以及其他相关法律调整,而不是《劳动法》上的雇佣劳动关系,销售人员不是公司的员工,而是独立的销售主体。这种关系使得直销公司省掉大量的人事费用。
第二,贯穿多层次直销的“熟人”因素。直销活动一般在熟人群体中进行,而多层次直销则含有更多“熟人”因素。因为多层次直销发展下线往往要在熟人中进行,从这个角度讲,多层次直销就是利用原有的社会关系,即在社会网络中建立商业网络。以往人们在经济层面上对社会网络的利用多在消费方面,而多层次直销则消费还要利用社会网络去经营,甚至是规模经营。多层次直销将社会网络的利用制度化 。
第三,直销人员在从事销售或服务时,也包括“事业机会”的“销售”。在“直销”过程中,直销人员一般要向消费者介绍两样东西,一是介绍销售的产品或提供的服务,二是介绍作为事业机会的直销计划。通过介绍,向消费者销售产品(服务),或(和)发展吸收消费者(不限于消费者)从事直销事业,成为其下线以获取相应回报。当然,下线要因获取事业“机会”而支付费用。而这个购买的事业“机会”则是和上线拥有几乎相同的权利。所以,笔者认为事业“机会”实际上已作为一项 “标的”在进行销售。
第四,多层次直销的奖金收入制度采用多层次奖金制度。“直销”人员的收入一般有两个来源:一是直销人员直接将产品(服务)直接销售给“最终”消费者而获得的报酬;二是发展吸收下线(直接推荐或间接推荐的新直销人员)以及培训下线所付出的体力和脑力劳动,通过下线把产品直接销售给“最终”消费者后,从下线的报酬中按照公司规定的奖金制度抽出相应的报酬。一般而言,并不是只要推荐了人员就可以获得第二部分的收入。第二部分的收入来源于你所推荐人员的销售收入,要是其没有销售收入,你就不能获得第二部分的收入 。
第五,直销人员既是直销产品的销售者又是直销产品的消费者。直销人员群体是直销产品的一个重大消费者群体,有些公司高达80%的产品是被其直销人员自己购买 。同时直销人员具有身份的两重性。因为两种身份先天的对立性,直销人员有可能会处于一种尴尬的境地。
(四)多层次直销的来源和发展
多层次直销起源于美国,是1945年美国加州的李.麦亭杰(Lee Mytinger)和威廉.卡森伯瑞(William Casselberry)为NUTRILIFE PRODUCTS(朗翠利德产品公司)销售健康食品时设计的一种新型的现代市场营销方法。进入60年代,美国采取多层次直销的公司如雨后春笋般发展,1972年,销售额已达40亿美元。
时至今日,直销己在全球180多个国家和地区存在并得到发展,在世界上很多国家也都存在着这种商品流通模式。而在直销行业中93%公司都采用多层次直销这一营销模式 。为了加强对直销业的规范和监督,有直销模式存在和发展的国家大多制定了关于规范直销的法律法规,并设立了直销的行业自律机构—直销协会。直销的全球性组织—世界直销协会联盟,其旗下现在已包括52个国家和地区的直销协会及欧洲直销协会。据世界直销协会联盟统计,截至2003年世界上共有4700多万人从事直销工作,全球直销行业年零售总额高达856亿美元。
但是在美国,直销公司的总销售额还不到整个零售业的百分之一。所以,美国的直销业其实和中国一样,对经济的影响都很小。但每年大约有500万美国人加入到直销公司,并推荐自己亲密的朋友和家人加入。这对投资于直销公司的那些人的生活确实会产生很大的影响,同时还会产生很大的社会影响。
80年代末期,日本的一家公司—Japan Life首次将直销模式引入中国。这是一家未经过任何部门批准的多层次直销公司,但由于当时中国正处于改革开放初期,对直销模式尚不了解,所以工商行政部门也没有给予干预。这家公司的运作也未对我国社会形成太大的影响。90年代以后,国外各大多层次直销公司开始进入我国,比如安利、如新、玫令凯等公司。
(五)多层次直销的“存废之争”
在直销方式中,多层次直销是最具魅力同时又是最有争议的一种,美国的直销业中约有93%以上的公司采用的就是这种营销方式 。对多层次直销的看法无论在国内还是在国外就还是有相当争议。目前世界存在多层次直销法规的国家中。总的看来,大概有三种形式。一是在专门的直销法中以专章的形式规范多层次直销。如韩国《访问贩卖法》、马来西亚《直销法》、日本《访问贩卖法》等,将多层次直销的规范作为其中的一章。二是专门针对多层次直销进行单项立法,如台湾的《多层次传销管理办法》,英国《1990年金字塔销售法规》,美国一些州的立法。三是散见于其他法律中的规范多层次直销的法律条文。如加拿大《竞争法》中设有“多层次直销”法律条文,英国的《公平贸易法》中设有反“金字塔”法律条文。大多数国家都在立法中确立了反金字塔法律制度、告知制度、冷静期制度、与直销有关的税收法律制度、严格的责任制度。很多国家如西班牙、丹麦、德国、以及新加坡 等对于多层次直销的立法态度不同于以美国为代表的允许多层次直销的国家。他们或通过立法或通过法院判决禁止多层次直销。在允许多层次直销的美国,存在着一些非政府组织,以及一些学者,他们通过各种形式表达多层次直销的危害,力图通过各种活动激起普通民众对多层次直销的防范,以及要求国会、政府通过立法或采取措施禁止多层次直销,甚至对其他国家的立法提供咨询。在国内,学者之间也很有争议 。
二、禁止多层次直销立法的正当性

(一)维护从业者和消费者利益
不同国家法律对多层次直销有不同的态度,各国学者也对此也持有不同的观点,但在对待金字塔计划问题上,大多数国家都认为是非法的,都应被法律禁止。笔者以为多层次直销和金字塔计划一样都应当被禁止,因为多层次直销和金字塔计划一样会侵害从业人员和消费者的利益。
多层次直销和金字塔计划都基于同样的运作原理——倍增原理 。不同国家法律和学者对金字塔计划的定义有不同的表述,但这些表述总是包含着这样一个核心的概念:金字塔计划是由新加入者(新下线)付费(入会费),以取得未来获利(金钱或特殊利益)机会的一种架构组织,但是其获利机会主要却须由该加入者(和前或其后之加入者)再介绍更多人加入这个组织,而不是靠销售商品给最终消费者 。国外学者把金字塔计划分为“纯粹”金字塔计划(Naked pyramid scheme )和“产品”金字塔计划(A product-based pyramid scheme, PPS )。“产品”金字塔(PPS)带来的负面影响远比公然的赤裸的“纯粹”金字塔计划要大 。在允许多层次直销的国家,对二者往往设定一些区别的界限,如美国的“主要第(primarily)”标准,以及“10个消费者、70%标准、9成退货”标准。笔者则认为,这些标准只能说明二者在本质上是没有区别,只是在量上作一个划分,以确定界限。立法上,加拿大《多层次传销法》 直接规定,金字塔销售是一种多层次销售方式。在学界,国外学者(Dr. Jon M. Taylor)把金字塔计划和多层次直销看成一个东西,直接称之为多层次金字塔计划(MLM pyramid schemes)。
多层次直销不是一个“事业机会”。
首先,绝大多数从业人员都处于亏损的边缘。倍增原理表现在整个从业人员体系上就是一个金字塔架构。处于顶端和位于底端的从业人员完全不同,根据数学计算(在理论模型上),95%的人都会处于整个体系的最低两层,而这两层的直销人员是不可能获得他们理想收益的,实际运作情况则有美国的统计为证,98%的人在除去各项支出费用以后收入基本为零 。成功的人就是顶部的不到5%的人,95%人却处于这个等级结构的底部。它抓住了直销人员(包括拟直销人员)的侥幸心理,因为每个人会侥幸自己能成为那个5% 。维持这样一个既稳定又具有良好发展性的金字塔结构体系是需要一个合理的奖金制度来支撑的。而多层次直销公司(包括金字塔公司)销售的产品就是公司的奖金制度 。
多层次直销和金字塔计划根据同样的原理进行运作,并且从业人员的成功率如此之低,为什么还有许多人参加多层次直销呢?笔者以为,直销人员都想成为金字塔体系中5%的侥幸心理,在法律上则可表述为整个运作具有射幸成分。射幸合同作为一种民事合同,它属于双务合同的范畴,也即缔约双方负有相互给付的义务。但与一般双务合同相比,这种相互给付有其特殊性,即一方的给付并非等价物而是寄于未来的不确定的偶然性,可能获得巨额利益也可能一无所获。射幸合同的交易对象是“机会”或者说是“希望” ,罗马法学家把与射幸合同有关的买卖活动正确地称为“买希望”(emptio spei) 。一方当事人支付一定的代价所得到的只是一个“机会”或一个“可能性”。在多层次直销中,直销人员在被推荐加入某多层次直销计划,通过支付一定的代价购买必要的产品,参加培训会议,以获得事业成功的机会。而事业成功则依靠的是下线的销售额,而下线发展数量的多少决定着下线销售额的大小,进而决定着上线的奖金额度。直销人员单单靠效率低下的面对面销售,是不可能进入多层次体系中的高收入群体的。要想获得高收入,只能“发展”大量的“下线”队伍,提高销售额。“下线”队伍的数量以及整体的销售额支撑了直销人员所购买的 “机会”或“可能性”。直销人员支付代价进入这个体系,另外再支付代价参与该体系的各种活动,去建立自己的下线,如果他们的下线表现不好,没有销售额,那么他们就只能承担不能收回代价,付出大量无效劳动的后果。在发展下线上,很多人认为发展下线可以赚的利润,实际上他们并不知道这个体系中已经存在多少直销人员,他们存在多少(潜在)下线。一般认为,射幸合同的后果往往致使一方获得丰厚的收益,同时导致另一方遭受惨痛损失,可以说一方的幸福是建立在对方痛苦基础上的,有高昂的道德成本,不利于善良风俗的培育和社会稳定 。
其次,这种金字塔架构体系必然导致市场饱和。德国法院在判决中考虑了这样一个因素,那就是随着越来越多的人加入到这个这种多层次直销体系中来,持续找到新消费者的机会会越来越少,加入体系越晚,成功的可能性就更小。这就是因为几何倍增原理导致的市场饱和。在美国就有类似的情况,比如安利公司在美国已经发展多年,人们对安利公司都相当知晓,以至于美国有这样一句话,“人们都厌倦了(tired of)安利”。于是安利公司又重新组织了一家公司就是捷星公司。笔者认为安利公司在美国就有一种市场饱和趋势。
所以,美国区分二者的标准只能表明二者具有同样的运作原理。按照美国《反金字塔促销法案》对金字塔计划的定义 ,二者的界限 —从发展下线所获的报酬不超过50%为合法 ,只是将射幸成分限定在一定的范围,同时延缓市场饱和的趋势。但无论制定怎样的界限,都无法改变多层次直销的本质。在多层次直销活动中,直销公司和位于金字塔顶端从业人员取得的高额收入是以广大底层从业人员以及消费者利益损失为代价的。所以要保护从业人员的利益和消费者的利益免受损失,禁止多层次直销是唯一的选择。
从业者中有一个特殊的群体——业余从业者。多层次直销易引发欺诈及其含有的射幸成分首先伤害的是业余从业者的利益。业余从业者的加入往往基于对整个体系缺乏理性的认识,或者基于侥幸的心理。直销人员在招募活动中往往向“下线”展示自己的收入情况以说明参加直销活动的优越性。变相的作出高额利润承诺。这样很容易导致业余从业者的利益受到损害。什么是业余从业者呢?德国法院理解的业余从业者(amateur),是指没有商业从业经验,容易被高额利润所吸引,而不考虑运作成本的个体从业者,而事实上获得高额利润的人只有很少的一小部分人 。它是德国法院考虑多层次直销非法的一个重要因素,业余从业者不知道真正的商业活动,并且容易轻信公司或“上线”直销人员提供的数据,以及在他们失败后更容易产生强烈的挫折感。一般而言,直销人员从公司获取的奖金中根本没有扣除直销活动的成本和费用,如果通过扣除这些支出,下线会理性的发现,直销活动并不像“上线”描述得那么有吸引力。这也揭示了高达70% 的直销人员在加入直销公司不久后又退出的原因,他们发现实际的直销活动并不像他们加入前心目想象中的“事业机会”。当然他们的理性退出是以他们加入直销公司的成本、花费支出为代价的。
奥地利高等法院于1977年12月8日在一个案例中表明了对业余从业者的招募的观点,高等法院不认同对业余从业者的招募。其认为,业余从业者为了获得成功,常常首先联系他们的家人和朋友,个人关系被滥用(misuse)作商业目的,业余从业者为了获得商业成功所带来的利润,很轻易地被招募进多层次销售组织。奥地利法庭根据不同的情况来考虑劝诱业余从业者是否非法 。在某些特定的商业领域,比如,书刊报业市场,通常不被认为是非法 。同时,芬兰和瑞典法庭同样强调对没有任何产品知识以及商业经验的业余从业者的保护,他们必须要被详细地告知他们所拥有的权利和义务。总的说来,考虑对业余从业者的保护和私人领域商业化是经常联系在一起的。