北京市财政局关于转发财政部颁发的社会文教事业全额预算管理单位差额预算管理单位自收自支管理单位财务管理暂行办法的通知
北京市财政局
北京市财政局关于转发财政部颁发的社会文教事业全额预算管理单位差额预算管理单位自收自支管理单位财务管理暂行办法的通知
北京市财政局
市属各有关单位,各区、县财政局:
现将财政部颁发的《社会文教事业全额预算管理单位财务管理暂行办法》、《社会文教事业差额预算管理单位财务管理暂行办法》《社会文教事业自收自支管理单位财务管理暂行办法》转发给你们,请遵照执行。
附件:财政部关于印发《社会文教事业全额预算管理单位财务管理暂行办法》的通知(92)财文字第745号
各省、自治区、直辖市及计划单列市财政厅(局),国务院有关部门:
为了加强社会文教事业单位财务管理,根据财政部令第二号令发布的《关于事业单位财务管理的若干规定》等文件原则,我们制定了《社会文教事业全额预算管理单位财务管理暂行办法》,现发给你们,请按照执行。
附:社会文教事业全额预算管理单位财务管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为加强社会文教事业(以下简称事业)全额预算单位(以下简称单位)财务管理,提高资金使用效益,促进事业发展,根据财政部《关于事业单位财务管理的若干规定》和《关于加强事业单位收入财务管理的规定》及国家其他有关规定的原则,制定本办法。
第二条 全额预算管理单位是指没有稳定的经常性收入或收入较少(一般占单位经常性支出的30%〈不含〉以下),各项支出全部或主要由国家预算拨款供应的预算单位。
为了方便、加强对同一类型事业单位的财务管理,事业主管部门商同级财政部门同意后,可以对个别收入略高于上述规定比例的事业单位,实行全额预算管理。
第三条 对有条件向差额预算管理过渡的全额预算管理单位,主管部门和财政部门应促其逐步向差额预算管理过渡。
第四条 事业单位财务管理的主要任务是通过资金的领拨、筹集和运用,对单位的经济活动进行综合管理。具体包括领拨并合理安排预算资金,努力节约开支;积极、合理地组织收入,补充事业经费不足;加强经济核算,提高资金使用效益;建立健全财务管理制度,加强财务监督、检
查;维护国家财产完好,充分发挥财产物资效益;开展财务分析,参与单位经济决策,促进事业发展。
第五条 事业单位财务管理的范围包括:预算管理、收入管理、支出管理、财产物资管理、财务分析和财务监督等。
第六条 事业财务是事业单位各项业务活动的综合反映,事业财务管理是事业管理的重要组成部分,各事业单位必须予以高度重视,建立健全财务机构,配备财务人员,切实做好财务管理工作。
事业单位的财务管理实行统一领导、归口管理的原则,在单位行政首长的统一领导下,单位的一切财务收支活动归口单位财务部门统一管理。
第七条 事业单位财务管理工作要贯彻执行国家有关方针、政策,遵守财政、财务制度和财经纪律。
事业单位管理应接受主管部门和财政、税务、审计、物价、银行等有关部门的指导和监督。
第二章 预 算 管 理
第八条 国家对全额预算管理单位实行预算包干、结余留用、超支不补的预算管理办法。主要形式有:经费和任务挂钩,一年一定;核定基数,比例递增(减);包死基数,一定几年等。各事业单位可结合本单位实际情况,报经主管部门或财政部门批准,执行其中一种形式。
第九条 预算的编制原则:
(一)事业单位应根据国家有关方针、政策,按照主管部门下达的事业计划、任务,本着收支平衡的原则,编制单位预算。
(二)事业单位应正确处理好事业需要与财力可能的关系,实事求是,量入为出,区别轻重缓急,科学、合理地安排预算资金。
(三)事业单位应坚持勤俭办事的方针,充分挖掘内部潜力,开源节流,精打细算,注重效益。
第十条 预算的编制程序。事业单位财务部门应会同业务部门,根据单位的年度事业计划,编制预算指标建议数,经单位领导审核后报主管部门或财政部门核定,由主管部门或财政部门下达预算指标。单位根据主管部门或财政部门下达的预算指标数和有关编制预算的要求,编制正式预
算,报主管部门或财政部门批准后,由单位财务部门据以执行。
第十一条 预算的编制方法。事业单位预算一般包括收入和支出两部分。应将纳入预算内管理的收入,全额作为“抵支收入”,预算数与“抵支收入”数的差额为申请国家预算拨款数。
“抵支收入”预算数参考上年预算执行情况,根据预算年度增收条件、措施测算编制;支出预算数本着精打细算、厉行节约的原则,根据事业发展需要与财力可能情况测算编制。
第十二条 预算的执行。事业单位编报的预算,一经主管部门或财政部门批准,即成为预算执行及预算拨款的依据。除上级下达的事业计划、工作任务有较大的调整,或者根据国家政策,机构、人员发生大的变化,对预算影响较大,需要报请主管部门或财政部门核准调整预算外,一般
不办理追加(减)预算。
在年度预算执行过程中,收入计划需要调增调减的,可相应调增调减支出计划。事业单位应定期对预算执行情况进行分析,并向主管部门或财政部门报送有关情况和资料。
事业单位“抵支收入”年终实际数大于或小于年初预算数时,作为调整预算处理。
第十三条 决算的编制。事业在预算年度终了后,应认真总结、分析年度预算执行情况及存在的问题,提出改进意见,并按财政部门和主管部门的要求,及时、准确编制单位年度决算,报主管部门或财政部门审批。
第十四条 预算结余的计算和分配。事业单位预算拨款数与“抵支收入”数之和大于决算支出数部分,为预算结余数,结转下年预算继续使用。
事业单位的年终预算结余,扣除专项资金结余后,应按有关规定提取事业发展基金、职工福利基金和职工奖励基金。其中,事业发展基金一般不低于50%。三项基金的具体提取比例由主管部门会同财政部门核定。
凡是按国家有关规定,从收入中提取了职工福利基金和职工奖励基金的,在年终计提职工福利基金和奖励基金时,应如数扣除;执行国家特殊优惠政策而减免的税金、基金,应如数提出并全部转入事业发展基金。
第三章 收 入 管 理
第十五条 收入管理的原则
(一)事业单位在保质保量完成事业计划和工作任务的前提下,凡是有条件组织收入的,都应在国家法律、法规和政策规定允许的范围内,充分利用单位的人才、技术、设备等条件,积极、合理地组织收入。
(二)事业单位组织收入,必须将社会效益放在首位。开展组织收入活动,必须有利于事业的发展,有利于丰富人民群众物质文化生活,有利于社会主义精神文明建设,在获得社会效益的同时获得较好的经济效益。
(三)事业单位组织收入,必须严格执行国家有关行政事业性收费政策及管理制度,按国家规定的收费范围和标准合理收费;增减收费项目、制定和调整收费标准必须按规定报批。各种收入都必须交由单位财务部门入帐,不得坐支。
第十六条 事业单位组织收入,应实行独立核算,收入数应按扣除取得收入过程中所消耗的材料、劳务和设备仪器折旧等费用及照章交纳的税金后的纯收入计算。消耗费用应按实际发生数计算,无法计算实际发生数的,可按收入的一定比例予以扣除,具体比例由各级财政部门或主管部
门核定;扣除的消耗费用,冲减事业经费的相应支出。
第十七条 事业单位通过开展有偿服务和其他活动取得的各项收入,附属的独立核算的经营服务单位上缴的收入及其他收入全部纳入预算内,与预算拨款统一核算、管理。
第十八条 事业单位的“抵支收入”,可以逐笔或按月、按季转入单位预算内帐户,与预算拨款统筹安排、使用;实行限额拨款的单位,年终一次转入预算内帐户,列收列支。
第四章 支 出 管 理
第十九条 支出管理的原则:
(一)事业单位安排各项支出,必须贯彻勤俭建国、厉行节约和量力而行的原则,执行国家有关方针、政策,遵守财政、财务制度和财经纪律。
(二)支出管理要贯彻供给、服务的原则,各项资金的安排、使用都要有利于事业的发展。
(三)资金使用要在注重社会效益的同时,注重经济效益,做到少投入、多产出,促进事业发展。
第二十条 支出管理的要求:
(一)事业单位的各项支出要按批准的预算和规定的经费开支范围、标准执行,建立健全各项支出管理制度、严格审批手续,不得以领代报、以拨代支。
(二)事业单位发给职工的各种奖金、津贴、补贴,职工的各种福利待遇,应按国家有关规定执行,不得自行规定。
(三)事业单位要严格执行国家控制社会购买力的有关规定,购买国家专项控制商品,必须按规定报批。
第二十一条 专项资金管理。专项资金是指财政部门或主管部门拨给事业单位的指定项目和用途、单独核算的资金。事业单位应加强对专项资金的管理,严格按批准的用途专款专用,不得挪作他用。
专项资金的使用实行追踪反馈责任制。用款单位应按要求定期向财政部门或主管部门报送专项资金使用情况;项目完成后,应报送专项资金支出决算和使用效果的文字报告,接受财政部门或主管部门的检查、验收。
第五章 财产物资管理
第二十二条 财产物资是资金的实物形态。事业单位的财产物资是事业单位开展业务活动、实现事业计划必需的物质条件。管好用好财产物资,对保护国家财产完好,充分发挥财产物资的效益,实现事业计划,促进事业发展具有重要作用。
第二十三条 事业单位的财产物资管理要贯彻统一领导、计划供应、定额配备、归口管理的原则,既要保证事业发展的需要,又要防止财产物资的积压和损失浪费,最大限度地发挥财产物资的效益。
事业单位财产物资管理包括:固定资产管理、材料管理和低值易耗品管理。
第二十四条 事业单位必须加强对财产物资管理工作的领导,设置与实际工作相适应的管理机构或配备、指定专门管理人员,建立健全财产物资的具体管理办法。财产物资管理机构或专管人员在业务上受财务部门的监督和指导。
第二十五条 固定资产管理。事业单位的设备,单位价值在规定标准以上、耐用时间在一年以上的,作为固定资产管理;单位价值虽未达到规定标准,但耐用时间在一年以上的大批同类物资,也应作为固定资产管理;单位价值虽已超过规定标准,但易损坏,更换频繁的,也不作为固定
资产管理。
固定资产一般分为六类:房屋和建筑物;专用设备;一般设备;文物和陈列品;图书;其他固定资产。各事业主管部门可以根据本系统的具体情况对上述情况分类作适当变更,并具体规定各类固定资产目录。
固定资产管理要做好以下几项工作:
(一)建立健全固定资产管理办法,严格执行固定资产的验收、领发、保管、调拨、登记、检查和维修制度,做到帐帐相符,帐实相符。
(二)注重发挥固定资产的效益,购(建)固定资产特别是大型、精密贵重设备、仪器,必须事先进行可行性论证,提出两种以上方案,择优选用。
(三)建立健全固定资产使用、维护制度,对大型、精密贵重设备、仪器,要制定操作规程,指定专人负责使用、维护,提高固定资产的完好率和利用率。
(四)加强对固定资产报废、调出的管理,确属不能或不宜使用的固定资产,可以作报废处理;确属闲置不需要的固定资产,应按规定程序调出,避免积压,造成损失浪费。事业单位固定资产报废和调出,一般可由财产管理部门报经本单位行政领导批准,大型、精密贵重设备、仪器报
废和调出,要经过有关部门鉴定,报主管部门批准,具体审批权由各事业主管部门规定。固定资产的变价收入转入专用基金,用于重购固定资产。
第二十六条 材料和低值易耗品管理。材料是指使用后就消耗或逐渐消耗掉,不能保持原有形态的物质资料。低值易耗品是指单位价值较低、容易损耗、不够固定资产标准、不属于材料范围的各种工器具等。
各事业单位应建立健全材料和低值易耗品的购买、验收、进出库、保管等管理制度,对材料的使用实行定额管理,对低值易耗品的使用实行以旧换新办法,在保证工作需要的前提下,尽可能降低材料和低值易耗品的库存和消耗。
第六章 财务分析与财务监督
第二十七条 事业单位的财务分析与财务监督,是事业单位财务管理的重要组成部分,是认识、掌握财务活动规律,提高财政管理水平和资金使用效益,保证国家有关方针、政策和财政、财务制度贯彻执行,维护财经纪律,促进事业健康发展的重要手段。事业单位要建立健全财务分析
与财务监督制度,做好财务分析与财务监督工作。
第二十八条 财务分析的主要内容包括:预算执行情况,资金运用情况,财产物资的使用、管理情况等。各事业主管部门及事业单位可根据本部门、本单位工作的特点,建立科学、合理的财务分析指标。
财务分析可采用对比分析、因素分析、动态分析等多种方法。通过分析,反映单位业务活动和经济活动的效果,并将分析结果及时反映给单位领导和有关部门,为其进行经济决策提供科学、可靠的依据。
第二十九条 事业单位的财务部门要通过收支审核、财务分析等,对单位的财务收支、资金运用、财产物资管理等情况进行监督检查。对违反国家财政、财务制度和财经纪律的行为,要及时予以制止,纠正,性质比较严重的,要向单位领导及有关部门报告,并按有关规定严肃处理。
第七章 考核与奖惩
第三十条 各事业主管部门和事业单位均应建立财务工作的考核与奖惩制度,以增强事业单位及财务人员工作的责任感,调动事业单位及财务人员工作的积极性,提高单位的财务管理水平,保证事业计划和工作任务的完成。
第三十一条 事业主管部门对事业单位财务工作的考核,应按照本办法规定的有关管理要求及财务分析指标进行。具体考核办法由主管部门商同级财政部门规定。
事业单位对财务人员工作的考核,主要依据岗位责任制的内容和要求进行,具体考核标准和办法,由主管部门或单位规定。
第三十二条 各事业主管部门和事业单位经过考核,对完成各项考核指标,工作突出的事业单位和财务人员予以精神鼓励和必要的物质奖励。
对违反财政、财务制度,玩忽职守,使国家财产或工作遭受损失的事业单位或财务人员,要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及国家其有关规定给予必要的处罚。
具体奖励、惩罚办法由主管部门商财政部门规定。
第八章 财务机构和财务人员
第三十三条 事业单位的财务机构,应同本单位的事业规模和财务工作任务相适应。事业规模较大或财务工作任务较重的预算单位应单独建立财务机构;事业规模不大或财务工作任务不重的预算单位,可不单设财务机构,但应配备专职或兼职的财务人员办理财务工作。
大中型事业单位,可以按照《会计法》的规定,设置总会计师。总会计师由具有会计师以上技术职称的人员担任。
第三十四条 事业单位的财务机构和财务人员,负有贯彻国家有关方针、政策,执行国家财政、财务制度,维护财经纪律,保护国家财产物资,促进事业发展的重要职责,各事业单位应选派政治、业务素质较好,有一定专业知识和工作能力的人员担任财务工作。事业主管部门和事业单
位要加强对财务人员的培训,不断提高他们的业务水平;要重视并加强对财务工作的领导,支持财务机构和财务人员的工作。
第三十五条 各事业单位财务人员要认真履行职责,正确行使权力,遵守职业道德,廉洁奉公,敢于坚持原则,与违反财经纪律的行为作斗争。
第三十六条 事业单位的财务人员应保持相对稳定,其任免、调离,按照国家对会计人员的有关规定执行。
第九章 附 则
第三十七条 各级党政机关及其附属的全额预算管理事业单位亦适用本办法。
第三十八条 各省、自治区、直辖市及计划单列市财政厅(局)可根据本办法规定的原则,结合本地区的情况,制定具体实施办法。中央各部门具体实施办法,由主管部门与财政部商定。
第三十九条 本办法自1993年度起施行。过去财政部有关规定与本办法有抵触的以本办法为准。
1992年12月31日
警察行政调查分析
谭正江
[摘要] 警察行政调查即警察机关出于治安行政管理的目的,对治安信息的收集和处理活动。行政调查不仅仅是事后证据的收集,另外还包括事前信息的收集。警察行政调查的启动常常出于具体执行者——警察个人的意图和判断,带有很大的自由裁量性。加强警察调查权的控制,对调查行为可能存在的瑕疵事前给予充分的重视与事后完善的救济。
[关键词]行政调查 警察行政调查 行政程序法 行政证据
公安部在《公安机关办理行政案件程序规定》中单列一章调查,说明我国的行政机关,特别是具有极强国家强制力的公安机关开始逐步注重和贯彻行政行为依据取得程序的合法性,即行政调查开始从理论研究向实践发展。然而行政调查究竟该如何定义和定性,行政调查和行政证据是何种关系,行政调查如何救济等方面都很值得研究。不将这些问题作深入细致的考量,那么依法行政这一行政法的大原则也就难于真正的实现。基于这样的考虑,我们有必要以警察行政调查入手,为我国行政程序法行政调查制度的建立提供一点参考意见。
一、行政调查分析
行政调查相对于依法行政的重要意义就在于,行政机关做出的一切行政行为都应该以事前深入的行政调查为合法性和合理性基础。无行政调查就难于保障行政管理目的的实现,也就削弱了行政行为的合理性基础;行政调查的不合法实质上就是行政程序的不合法,从而从根本上动摇了行政行为的合法性基础。故而在有着“重实体、轻程序”传统的我国,研究和规范行政调查行为就更为迫切。
1、目前我国行政法学者对行政调查还未形成较统一的认识,就其性质的认识而言基本上有以下几种看法:第一种认为行政调查是一种行政事实行为,即仅以影响和改变事实状态为目的,仅涉及程序权利和义务,而与实体权利和义务无关的行为;第二种认为行政调查是一种产生行政程序法律关系,从而间接影响行政实体法律关系的程序性行政行为;第三种认为行政调查是一种阶段行为,是行政主体的某一行政行为的中间阶段,其性质从属于该行政行为。
行政调查是行政主体出于行政管理的目的,而进行的信息收集和处理活动,这一点不难理解,但对其定性却十分困难,因其同时具备了程序法和实体法上的意义,表现得极为复杂。一些调查行为表现为事实行为,不对行政相对人的权利义务做出法律上的处分,一些又直接对行政相对人的权利义务加以处分。不过不可否认的是行政调查是其他一切行政行为的必经程序和处分基础,所以可以将其看作一种阶段性行政行为,然而其又有其独立性,其性质不一定从属于该行政行为。一方面其收集的信息无论是形成证据而在具体行政行为中使用,还是作为资料支持抽象行政行为,最终都将导致行政行为的产生和影响行政行为的合法性及合理性,从而对行政实体法律关系产生影响体现了它的从属性。另一方面作为一种阶段性行政行为,行政调查对行政实体法律关系产生的影响不仅仅是常见的间接影响,还有可能是直接的影响和处分,例如具强制性的行政调查就直接面对和处分行政相对人的实体权利和义务,体现了它的独立性。
2、行政证据和行政调查两相比较,行政证据是反映和证明行政案件事实的信息及其载体,而行政调查不仅仅是行政案件事实的信息,还包括对该信息及其载体的收集、处理过程和行政案件事实发生前行政管理信息的收集与处理。仅就行政案件事实的信息及其载体的收集处理来分析,证据的收集是一种调查,证据的形成基于调查获得信息的处理,而调查收集的信息不一定能形成证据,完全有可能作为非法证据或虚假信息而被排除。以行政管理信息的收集和处理来看,拟做出抽象行政行为前的意见征求与含概了行政事实发生前后信息收集的行政检查也应该是行政调查。
二、警察行政调查分析
警察行政调查即警察机关出于治安行政管理的目的,对治安信息的收集和处理活动。当然由于警察的职能包括了行政职能和司法职能,故而警察调查亦包括行政调查和司法调查,两者的区分亦因为我国的违法和犯罪之分难于在事前界定,两者使用相同手段的区别也就只能在事后加以定性,这也许是我国警察行政调查的一大特色吧。
1、目前对警察行政调查认识的不足之处
首开先河,在我国行政程序法还未有出台之前公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》中单列一章调查,以一般规定、受案、讯问和询问、勘验和检查、鉴定和检测、抽样取证、先行登记保存证据与扣押证据等七节规定了我国警察行政调查的基本方式。它是我国行政程序规范的一大进步和可喜探索,然而它亦有不完善之处。首先,听政程序的单列一章就不太妥当,因为听证亦是行政管理信息的收集方式之一,是对行政机关已收集信息及拟做出行政行为的核实、申辩与质证。当然这仅仅是体例之争,完全可以不必过多纠缠,然而在第三十八条中将强制措施即时强制之一的对醉酒人的强制约束列入调查之列则实在难于理解,就行政管理信息的收集而言,恐怕盘查更有资格和必要列入吧。
行政调查不仅仅是事后证据的收集,另外还包括事前信息的收集,事前信息的收集亦可能导致行政行为的产生,从而直接或间接影响行政相对人的权利。故而相较于《公安机关办理行政案件程序规定》中对警察行政调查方式的规定,警察行政调查至少还应该包括盘查、报告和登记等方式。
2、《程序规定》调查章应该增加的一些内容
⑴、盘查是《中国人民共和国人民警察法》赋予警察的权力,指警察在职务活动中,对形迹可疑、违法犯罪嫌疑的人员有权当场盘问与检查。警察在行政职务活动中对行政相对人身份、疑点的盘问与对人身、物品的检查,实质上就是行政管理信息的收集。而《公安机关办理行政案件程序规定》仅在勘验、检查一节中对检查加以规定,丝毫未言及对违法嫌疑人身份和疑点的盘问。
从信息收集、嫌疑人人格权保护及行政救济的角度来看,盘问亦十分重要,更何况《警察法》已经以法律的形式对盘查做出了规定。盘查涵盖了当场盘问与检查,并且对更深一步的信息收集作了规定,规定了继续盘问(留置),所以无论是从概念的内涵和外延来看,还是从行政效率和法律效力的角度出发,盘查都更应该列入《程序规定》的调查章之中。
⑵、报告是指与治安行政管理密切相关的旅馆、典当、废旧金属回收等特种行业从业人员,以及一些特定情由──放射事故、危险物品泄漏事故、火灾等治安灾害事故或出入境管理、枪支管理、集会游行管理等治安案件发生时负有义务人员应当立即向公安机关反映情况。这一切散见于《旅馆业治安管理办法》、《典当业治安管理办法》、《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国集会游行示威法》等一系列的法律、行政法规和行政规章之中,而且相当一部分还规定了对不报告者和隐瞒包庇者的行政或刑事罚则,以保障治安行政管理信息收集的顺利实现。
负有义务的行政相对人向公安机关报告情况,正是主动地将治安行政管理信息传送与警察机关,警察机关也就被动的完成了治安行政管理信息的收集职责。如果仅仅就警察机关在治安行政信息收集过程中是否处于被动或主动的标准来定义调查的方式,则过于片面了,更何况在相应的报告制度中,警察机关也并不是完全的被动收集,还用一些行政或刑事罚则来保障信息的收集。从行政相对人权益保护、治安行政信息有效获取和治安行政管理职责顺利实现的角度来说,报告无疑是警察行政调查的方式和手段之一,应该列入汇总性的《程序规定》中。
⑶、登记是指行政相对人按法律、法规、规章或公安机关的要求填写有关表格,在公安机关进行登记,或者是将相关的资料信息报送公安机关及保留相关的资料信息以备公安机关有需要时查验。这是我国公安机关治安行政管理信息收集的重要方式,包括了特种行业经营管理、出入境管理和户籍管理等方面,也是我国公安机关实现治安行政管理职能的重要手段。它们散见于各个法律、法规和行政规章之中。
登记这一方式在公安机关治安行政管理职责中的重要地位无需赘言。治安行政管理工作的顺利实施需要治安信息的收集作保障,再说警察机关对社会面的控制也来源于对社会治安信息的全面把握和及时慎重处理,故而登记是警察行政调查无可置疑的一个重要方式。并且当有义务的行政相对人不履行义务,隐瞒相关信息不报或不按要求登记、不回答询问时,将受到有关法规的惩罚,例如《租赁房屋治安管理规定》对不履行登记义务者就规定了责令限期补办手续、没收非法所得和罚款的罚则;又或者不履行登记义务的行政相对人将承受对其不利的行政法律后果,例如在有关出入境管理方面的法规中就隐含着对行政相对人不按要求填写申请表、提供相关证明、回答相关询问时,拒绝其出入境要求的意思,从而迫使其按法定规程和手续向公安机关报送相关信息资料。
从上可以看出,盘查、报告和登记有必要也应该列入警察行政调查的范围而加以控制。
三、警察行政调查权的控制
“绝对的权力导致绝对的腐败”,国家行政法律、法规赋予了警察机关广泛而又形式多样的行政调查权,如不对其加以控制与规范,一方面达不到保护公民合法权益的宪法要求,另一方面也是对警察机关及其工作人员的伤害。
控制警察调查权,不能不对警察调查权仔细分析。作为行政调查权的一种,警察调查权来源于国家赋予警察机关的的行政管理权,但其行使的内容和方式,常常出于具体执行者——警察个人的意图和判断,带有很大的自由裁量性,同时又由于它是阶段性行政行为,它的行使常在公众和上级机关的监控范围之外。这一切和它对公民基本权利有可能带来的影响是不相称的,所以对它的控制必须加强。加强警察调查权的控制,又不过分影响行政效率,只能是在保障警察行政调查权顺利实现的前提下,对调查行为可能存在的瑕疵事前给予充分的重视与事后补与完善的救济。
1、警察行使行政调查权存在瑕疵可能性的主要方面:
⑴、行政调查主体上的瑕疵。行政调查主体上的瑕疵并不是指行政越权,如果是行政越权那么已是违法行政的调整范围了。在此,主体上的瑕疵主要是指滥用职权启动行政调查和调查权不恰当的转移。从警察调查权的行使常常出于具体执行者即警察个人的意图和判断来说,滥用职权即调查者出于不良动机或不适当的考虑,甚或是完全背离法定目的地启动了警察调查行为(例如一个警察完全可以在与他有仇怨者的工作场所门口,隔三岔五地检查其随身携带物品就是滥用职权启动行政调查的行为)。至于说调查权不恰当的转移,广州交警搞的市民有奖拍摄举报交通违章就是一个例子。不否认交通法律法规规定了公民的协查义务,但其后果是否有背离法定目的的嫌疑?另一方面对该行为的救济不谈充分吧,是否足够呢?因而调查权的转移必须慎重,毕竟“责任行政”的原则要求行政机关在行使行政权力的同时必须负起相应的责任,而将行政权力交由责任能力不足者行使,不论是否有规避责任或放弃职责的初衷,至少是对行政相对人的极度不负责任。
⑵、行政调查内容和手段上的瑕疵。行政调查内容上的瑕疵主要是指调查收集的信息资料不充分,即缺乏证据或事实不清,甚至是调查结果与客观实在的严重背离。这一切可能是因为警察个人出于错误判断,也可能是因为警察个人的素质低的问题。手段上的瑕疵是指警察在有使用何种调查方法的自由裁量权时,突破了合法原则(即使用的调查方法不得违反法律,如非法拷打)和合理原则(即采用合法且对相对人侵害最小的调查方法,如一开始即对违法嫌疑人采取强制传唤)。
警察调查的启动常基于警察个人的意图和判断,而其后果又非警察个人完全承担,警察个人主观问题难于把握,但可以在警察调查启动之初就对调查手段,方式、范围等加以规范,从而尽量避免调查内容瑕疵。至于出于警察个人不良意图,采取了非法手段的调查行为的救济,可以进一步深化非法证据的排除,对“毒树之果”亦不放过,从根本上杜绝“效率压倒一切”的思想。
⑶、行政调查程序上的瑕疵。警察在调查中常会有未表明身份、未说明调查理由、未告知权利或任意增减调查步骤等程序上的瑕疵。程序上的瑕疵无论出于警察的不良意图还是其他原因,最终都会影响到行政相对人的合法权益,也会改变警察调查行为本身的性质,使行政决定据以作出的事实失去可靠性基础,严重的甚至会带来不可估量的社会性错误,所以严格程序规定,加强警察自身的程序意识既是“依法行政”的要求,也是对警察自身保护的表现。
2、警察行政调查的救济
考量目前我国对违法行政调查的救济,大多数情况下,仅将其作为行政决定的附属行为考虑,未给予足够的重视,即使是单独对行政调查做出的救济规定,也多依据其是否直接涉及行政相对人的实体权益处分的标准来加以救济。具体到警察行政调查的救济问题,可以从以下几个方面入手.
①、程序违法时的救济。当警察行政调查仅存在程序违法时,目前的救济力度是不够的,因为由于程序违法本身不直接侵害相对人的实体权益,相对人一般不能向法院提起诉讼。其实从程序违法的社会意义和最终对行政决定可靠性基础的影响,完全可以一方面加大程序违法的惩罚性,由相对人就行政调查单独提起诉讼,法院以违反法定程序为由判决撤销该行政决定,警察机关承担对程序非法而造成的后果,补偿可能存在的相对人受损利益,另一方面由警察机关对进行调查的警察个人给与严厉的处分,甚至对未造成严重后果者亦严加处分,以杜绝其侥幸心理。
②、警察行政调查是否启动违法时的救济。一是当应该调查而未调查时,行政相对人可以根据在调查基础上的行政决定是否已作出来区别对待。如果行政决定尚未作出,可以向警察机关要求进行调查,行政机关拒绝时再向法院提起履行之诉;如果行政决定已经做出,相对人可就此提出行政复议或行政诉讼,复议机关或法院可依照上面的第①点“程序违法” 加以处理。另一方面是不应该调查而进行了调查从而影响到相对人的合法权益时,可以就此提出行政复议或行政诉讼并要求停止正在进行的违法调查行为。
③、具有强制性或间接强制性警察行政调查的救济。强制性警察行政调查是指以直接对相对人实体权益的处分为担保手段的行政调查行为,如强制传唤和留置都直接涉及相对人人身权的强制。目前的相关法律法规在这一问题上,仅就调查本身违法时作了一些规定,而且是以行政强制措施来纳入行政复议和行政诉讼的视野的,既在救济上存在以担保手段取代调查行为的问题,有首足倒置的现象。如果调查行为本身不违法,但在强制手段的使用上完全超出了合理性比例时,又怎么办?更何况强制性调查许多情况下是以突击的方式来进行的,调查目的与调查手段的合理性比例就更加难以把握。这一问题的救济只能是在比例原则在我国的行政法体系中确立后方有可能妥善加以解决。
间接强制性警察行政调隐含对相对人实体权益的处分为担保手段的行政调查行为,如在上文“登记” 中提到的对未履行相关义务的相对人将承受对其不利的行政法律后果,包括行政处罚、强制措施和拒绝给与利益等。它的救济也有首足倒置的现象,只有等到警察机关对被调查人作出行政处罚、采取强制措施或拒绝给与利益后,才能就该手段提起行政复议或行政诉讼,这时方能警察调查的合法性,甚至有的法规连对担保手段的救济都没有规定。
考察警察行政调查的救济,目前不仅仅需要有事后的救济,更为欠缺的是事前和事中的救济。只有警察行政调查的整个过程中都有了充分的救济作保障,才能在保证行政效率的情况下,规范和完善警察行政调查权。
参考文献:
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